IV SAB/Wr 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. A. D.(dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) w skardze do tut. Sądu z dnia 26 lipca 2019 r. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w J. (dalej jako Prokurator lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie "funkcjonariuszy prokuratury" prowadzących sprawę karną, określoną przez podanie sygnatury akt, wniósł o : 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z pkt.B.1,2 w należytej staranności w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych (życiorysy, kariera, awanse, wpływ przełożonych na postępowania i zmiany zespołu, w tym w zakresie cenzury i ograniczanie głosu oskarżonemu lub wobec innych osób), 2) zlecenie Trybunałowi Konstytucyjnemu kontroli faktyczności istnienia prawa dla: art. 1, art. 2, art. 4.1, art. 7, art. 9, art. 49, art. 25.2, art. 54.1 i art. 54.2 krp oraz art. 6 i art. 10 prawa prasowego, 3) zlecenie zbadania zgodności z prawem międzynarodowym standardu ustaw i faktu, że Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny zajmuje stanowisko jako jedna osoba (Z. Ziobro), co włącza rozliczne konflikty, upolitycznienie decyzji i postępowań administracji, 4) zlecenie zbadania i kontroli w prokuraturach (do NIK czy też powołać stosowny organ) stanu niezależności prokuratorów, a także zasad nominacji, awansów, wynagradzania, przyznanych nagród, premii oraz ich zasadności w całej strukturze prokuratur od PK, Regionalnych, Okręgowych i Rejonowych, 5) postawienie przed Trybunał Stanu winnych naruszeń prawa (cenzurowanie, nadużycia władzy, wpływów), 6) wytworzenie stanu, w którym (zobowiązać stosowne organy w skutek stanu jak w NBP): a) w przestrzeni publicznej będzie funkcjonować lista prokuratorów wg stosownego nr funkcjonariusza i nr organu wraz z dodatkowymi informacjami (życiorysy funkcjonariuszy, stopnie służbowe; uzasadnienia dla awansów, nagród, premii, degradacji, nagan; historie delegacji, przenosin; cyfrowe oświadczenia majątkowe do wykorzystania w odpowiednich systemach do wykrywania konfliktów i nieprawidłowości; archiwum byłych funkcjonariuszy, już nieczynnych w strukturach prokuratury), b) odpowiedni monitoring niezależności prokuratorów, ale i kontroli działania, c) jawny system ocen działania prokuratorów z raportem i aktualizowanym raportem co roku, d) odpowiedni system monitorowania procesów w prokuraturach, także w policji i sądach, e) równoprawny dostęp osób publicznych do mediów publicznych (telewizja, radio) bez dyskryminacji tak jak niesie logikę zasada art. 32.1,2 krp i z klarownymi regułami dla zainteresowanych bez dyskryminacji o jakiej mowa w art. 119.1 kk gdzie jawi się przemoc psychologiczna i ukryta agresja bierna w ramach ograniczania wolności słowa, 7) zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie faktycznej zgodność programu politycznego partii PiS i celów z praktycznymi działaniami i ich skutkami wobec konstytucji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż skarży "niedopełnianie obowiązków służbowych przez brak stosowania kryterium należytej staranności, uchylanie się od odpowiedzi na informację publiczną naruszając art.13.1 udip, 61.1 krp, brak decyzji odmownej udostępnienia informacji z adekwatnym uzasadnieniem w sprawie (...), naruszanie wolności słowa i myśli za art. 49, 54.1 krp i cenzurowanie". Skarżący wskazywał, że pomimo wielokrotnego zwrócenia się do organu nie uzyskał dotychczas odpowiedzi na pkt 2 i pkt 3 pisma z dnia 4 maja 2019 r., zaś Prokurator bezzasadnie wzywał go do wykazania ważnego interesu publicznego, co zresztą uczynił podając, że jest zaangażowany szeroko w poprawę funkcjonowania administracji, a w szczególności wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania. Prokurator w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Organ podał, iż udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, wskazując w nim żądane przez niego dane będące informacją publiczną. Wnioskodawcę pouczono również o treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że w odniesieniu do żądania informacji przetworzonych wymagane jest wykazanie istotnego interesu publicznego, któremu to wymogowi skarżący nie uczynił zadość. Dalej podniesiono, że ostatnia informacja Prokuratora w tej sprawie została przekazana skarżącemu w dniu 13 czerwca 2019 r., zaś skarga została wniesiona przez stronę w dniu 26 lipca 2019 r., zatem po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Organ podkreślił, iż wprawdzie skarżący zatytułował swoje pismo "skarga na bezczynność", to jednak udzielono mu odpowiedzi na jego wniosek w ustawowym terminie. Brak usatysfakcjonowania wnioskodawcy udzieloną odpowiedzią nie może być utożsamiony z bezczynnością organu. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Prokurator wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. jako wniesionej po terminie. Jednocześnie, w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że skarżący nie uchybił terminowi wniesienia skargi zawnioskowano o jej oddalenie, gdyż wnioskodawcy udzielono odpowiedzi, która była następnie uzupełniana, a ponadto był on pouczany o treści stosownych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze uszczególnienie kompetencji sądów administracyjnych znajduje się w art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), w którym określono jakie kategorie spraw obejmuje kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne. Porównując katalog tych spraw z zakresem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżącego Sąd objął swoim rozpoznaniem i rozstrzygnięciem jedynie skargę na bezczynność Prokuratora w udostępnieniu informacji publicznej, pomijając pozostałe wnioski i żądania zawarte w skardze na bezczynność z dnia 26 lipca 2019 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił, że wnosi do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Powyższa okoliczność determinuje ocenę działań podejmowanych przez Prokuratora w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to zarazem, że w sprawie tej postanowienia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. posiadają ograniczone zastosowanie, ponieważ sąd administracyjny nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi. Skoro skarżący w sposób jednoznaczny wskazał na bezczynność Prokuratora, to Sąd nie może tej sprawy rozpoznawać w kontekście przewlekłości działania organu czy też jako skargi na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania, iż uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W świetle postawionych zarzutów skargi przede wszystkim wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 k.p.a., lecz o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.) Wyjaśnić również trzeba, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też obowiązek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani też wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji zatem, wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi warto zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, pod którym to pojęciem, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. rozumie się każdą informację o sprawach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Nie budzi wątpliwości Sądu, iż organy Prokuratury mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu (tzw. czynność materialnotechniczna), lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2019 r. został rozpatrzony przez Prokuratora w dwojaki sposób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przybliżyć w tym miejscu należy, iż w piśmie tym skarżący zażądał od organu udostępnienia mu informacji na temat: 1) funkcjonariusza, który oskarżał pana M.P. poprzez wskazanie: a) imienia i nazwiska prokuratora/ki, lub kluczowych osób prowadzących sprawę, b) przebiegu kariery i okresy zatrudnienia w poszczególnych organach, 2) czy w sprawie tej interweniowała (kiedy i kto) Prokuratura Krajowa, Prokuratura Regionalna lub inny organ, 3) jakie to usprawiedliwienie ma Prokuratura na stan gdzie zarzuca się jej działalność o charakterze opresyjnym na osoby z środowiska medialnego? Organ w piśmie z dnia 15 maja 2019 r. (doręczonym 17 maja 2019 r.) poinformował, iż postępowanie nadzorowane jest przez zespół prokuratorów w Wydziale II do spraw Przestępczości Gospodarczej Prokuratury Okręgowej w J., śledztwo pozostaje w toku i nie został w tej sprawie skierowany akt oskarżenia do Sądu, zaś w pozostałym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji przetworzonej wymaga wykazania, że jest ono szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 21 maja 2019 r. ponowił wniosek i zarzucił organowi brak odpowiedzi, gdyż w jego ocenie wniosek dotyczy informacji publicznej prostej. Prokurator z kolei pismem z dnia 31 maja 2019 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 3 czerwca 2019 r.) zawiadomił, że pismo strony z dnia 21 maja 2019 r. zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 u.p.p.s.a., gdyż ustawodawca nie przewidział w ustawie o dostępie do informacji publicznej trybu zaskarżenia udzielonej przez wezwany organ informacji. Jednocześnie w uzupełnieniu przekazanej w dniu 17 maja 2019 r. informacji wskazano, że śledztwo Prokuratury Okręgowej w J. o sygn. akt [...] jest nadzorowane przez zespół prokuratorów pełniących obowiązki w Wydziale II do spraw Przestępczości Gospodarczej w osobach M.K. (kierownik zespołu), M. M. oraz G. C. Poinformowano ponadto, że w pozostałym zakresie organ podtrzymuje treść odpowiedzi udzielonej w dniu 17 maja 2019 r. wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do uzyskania informacji przetworzonej wymaga wykazania, że jest ono szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie tym Prokurator pouczył, że stosownie do art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 u.p.p.s.a. stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w terminie 30 dni od otrzymania tej odpowiedzi. Skarżący nie wniósł skargi do tut. Sądu lecz pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. ponowił wniosek o informację rozszerzając jego zakres (przebieg kariery zawodowej całego zespołu funkcjonariuszy; potwierdzenie, że osoby te pracują nad sprawą w zespole od początku oraz, że zespół ten nie uległ zmianie, a jeśli uległ, to należy wskazać kiedy i jak; wyszczególnienie osoby, która jest odpowiedzialna za postawienie zarzutów dla M.P.) oraz przedstawił argumentację przemawiającą w jego ocenie za istotnością sprawy dla interesu publicznego. Prokurator pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. (doręczonego stronie w dniu 13 czerwca 2019 r.) poinformował, że przedstawione w nim okoliczności nie spełniają wymogu wykazania, że uzyskanie dostępu do informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ jednocześnie pouczył, iż stosownie do art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 u.p.p.s.a. stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w terminie 30 dni od otrzymania tej odpowiedzi. Strona w dniu 26 lipca 2019 r. bezpośrednio do tut. Sądu, zamiast za pośrednictwem organu, wniosła przedmiotową skargę na bezczynność Prokuratora. W załącznikach do tej skargi, jak też w aktach administracyjnych [...], brak jest wzmiankowanego przez skarżącego wniosku o informację z dnia 25 lipca 2019 r. wraz z ponagleniem. Jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu sprawy organ udzielił w części odpowiedzi na wniosek informacyjny strony z dnia 4 maja 2019 r., a po części odmówił udostępnienia żądanych informacji twierdząc, iż mają one charakter informacji przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie do niej dostępu jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to dla adresata wniosku, że decyzja, a zwłaszcza jej uzasadnienie, odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na charakter informacji traktowany przez niego jako przetworzona musi odpowiadać m.in. regułom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W przywołanym przepisie art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, przy czym art. 107 § 2 k.p.a. dopuszcza także określenie w przepisach szczególnych innych składników decyzji (np. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nakazuje, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawierało także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji). Jak słusznie podkreśla się w doktrynie nie wszystkie elementy składowe decyzji mają jednakowe znaczenie i tylko pominięcie niektórych z nich pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. W przypadku naruszeń formy prawnej decyzji jako minimum jej elementów traktuje się cztery składniki, tzn.: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (np. J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, 2017, s. 584). Analizując pisma organu doręczone skarżącemu w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony o udostepnienie informacji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że dwa z nich, tj. pisma z dnia 31 maja 2019r. i z dnia 12 czerwca 2019r., spełniają kryteria uznania ich za decyzje administracyjne, gdyż zawierają datę wydania, oznaczenia organu (Prokurator) i strony tego postępowania (skarżący), rozstrzygnięcie (negatywne), powołaną podstawę prawną (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), uzasadnienie prawne (brak wymogu wykazania, że uzyskanie dostępu do informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego), podpis osoby reprezentującej organ (Prokurator) oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Obie te decyzje zostały wydane i doręczone skarżącemu przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosków, tj. w przypadku powtórzonego wniosku z dnia 21 maja 2019 r. w trzynastym dniu, a odnośnie rozszerzonego wniosku z dnia 3 czerwca 2019 r. w dziesiątym dniu, zatem nie ma tutaj mowy o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosków informacyjnych strony. Na zakończenie rozważań trzeba dobitnie stwierdzić, iż Sąd rozpoznając przedmiotową skargę na bezczynność organu nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zasadności tych decyzji, czyli do odpowiedzi czy rzeczywiście w sprawie mieliśmy do czynienia z informacją przetworzoną, i czy skarżący nie wykazał, że uzyskanie do niej dostępu jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd kontrolował sprawę jedynie pod kątem, czy doszło w niej do bezczynności organu. Na marginesie rozważań wytknąć należy błędną interpretację przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko w zakresie konieczności formalnego wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji przetworzonej, ale także możliwości złożenia od niej odwołania. Kierując się bowiem wykładnią art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który w kwestii decyzji odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku gdy mamy do czynienia z organem władzy publicznej jakim jest Prokurator, od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (w tej sytuacji do Prokuratora Regionalnego), nie zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.