IV SAB/Wr 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwinowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego dla W. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązać Prokuratora Rejonowego dla W. do rozpoznania wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 25 października 2018 r. w zakresie udostępnienia postanowień o umorzeniu postępowań oraz zawartego w piśmie z dnia 30 lipca 2018 r. w zakresie punktu 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku waz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prokuratora Rejonowego dla W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem przesłanym w dniu 25 lipca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej R. S. (dalej strona, skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W. (zwanego dalej organem, podmiotem zobowiązanym, Prokuratorem) o udostępnienie informacji publicznej, w związku z realizowanym materiałem dziennikarskim, w jaki sposób zostało zakończone postępowanie dotyczące działalności klubu [...]z W.. Prawdopodobnie chodziło o podejrzenie oszustwa, które miało polegać na nadmiernym obciążeniu karty kredytowej klienta po uprzednim wprowadzeniu klienta w stan upojenia alkoholowego lub podaniu mu nieznanych środków odurzających. Wobec powyższego wnioskodawca domagał się informacji w przypadku jeśli postępowanie zostało umorzone- poprzez wydanie kopii postanowienia o umorzeniu postępowania i przesłania jej skanu pdf pod adres poczty elektronicznej. Jeśli zaś postępowanie zostało zakończone aktem oskarżenia – wskazanie sądu, do którego trafił akt oskarżenia. Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania wniosku informując, że zarejestrowano 34 postępowania dotyczące klubów wskazanych we wniosku. W odpowiedzi wnioskodawca w korespondencji email z dnia 30 lipca 2018 r. wskazał, że interesują go wszystkie 34 postępowania . Jednocześnie doprecyzował, że w przypadku postępowań prawomocnie zakończonych wnosi o możliwość wglądu do akt spraw w siedzibie prokuratury, ewentualnie przesłania na adres email ( zgodnie z wnioskiem) skanów postanowień o umorzeniu (pkt 1 wniosku). W przypadku spraw, w których skierowano do sądu akt oskarżenia o wskazanie sądu ( sygnatury) gdzie może odnaleźć wskazane postępowania ( pkt 2 wniosku). Z kolei w przypadku spraw w biegu wniósł o przekazanie – ogólnej informacji czego dotyczą (w jakiej sprawie, przeciwko komu (pkt .3). W odpowiedzi podmiot zobowiązany w piśmie z tego samego dnia wskazał, że nie może uwzględnić wniosku strony z dnia 30 lipca 2018 r., bowiem żądane informacje w zakresie wglądu do akt postępowań prawomocnie zakończonych, jak również przesłanie decyzji końcowych postępowań nie wyczerpują kryteriów informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.).Jednocześnie wskazano, że gdyby żądane informacje wyczerpywały kryteria informacji publicznej nie możliwe byłoby udostepnienie wnioskodawcy do wglądu akt sprawy jak i przesłanie prawomocnych decyzji merytorycznych z uwagi na występowanie wrażliwych danych osobowych. W pozostałym zakresie wskazano, że jedno z postępowań zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego [...] , sygn. akt [...] . Jedno postępowanie pozostaje w toku, prowadzone jest w sprawie doprowadzenia w dniu 17 marca 2018 r. we W. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie nie mniejszej niż 28 785,51 zł tj. o czy z art. 286 §1 k.k. W odpowiedzi, wnioskodawca pismem z dnia 31 lipca 2018 r. nadesłanym w drodze korespondencji email, zwrócił się do organu o wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, jednocześnie wskazując, że akta prawomocnie zakończonego postępowania karnego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem są informacją publiczną. W kolejnym piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. podmiot zobowiązany podtrzymał swoje stanowisko w zakresie klasyfikacji informacji objętych wnioskiem strony, jako nie stanowiących informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wskazał, że strona żąda dostępu do akt i uzyskania kopii decyzji dotyczących przestępstw popełnionych na szkodę osób prywatnych przez podmioty nie sprawujące szeroko rozumianego władztwa publicznego. Wedle stanowiska organu w przypadku gdy przedmiotem wniosku nie jest sprawa publiczna brak jest podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność organu zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust.1 , art. 3 ust.1 pkt 1 i pkt 2 , art. 5 ust.2 ,art. 10 ust.1 i ust.2, art. 13 ust.1 oraz art. 16 ust. u.d.i.p.). W skardze strona wniosła o nakazanie organowi zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie wniosku poprzez udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wniosku, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz nałożenie na organ grzywny. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu wyrażone w tej sprawie nie jest trafne, a brak udostępnienia informacji, przy braku wydania decyzji rozstrzygającej odmownie wniosek stanowią naruszenie prawa i bezczynność organu. Wedle autora skargi żądane informacje mają charakter publiczny, bowiem dotyczą działań prokuratury w ramach wykonywanych przez ten organ czynności służbowych. Nadto dokumenty objęte zakresem wniosku stanowią dokumenty urzędowe i jako takie podlegają udostępnieniu w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, że zarówno postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania karnego, jak i akty oskarżenia są dokumentami urzędowymi stosownie do definicji zawartej w art. 6 u st. 2 u.d.i.p. Natomiast jeśli zawierają dane osobowe lub inne dane nie podlegające udostępnieniu z uwagi na prawem chronioną tajemnicę, to obowiązkiem organu było zastosowanie stosownej anonimizacji i udostępnienie informacji ( dokumentów) w takiej postaci, aby nie zawierały reglamentowanych danych. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o umorzenie postępowania bądź oddalenie skargi podniósł, że odpowiedział na wniosek strony z dnia 30 lipca 2018 r. informując wnioskodawcę, że żądanie wglądu do akt postępowań prawomocnie zakończonych, jak i przesłanie rozstrzygnięć kończących to postępowanie nie spełnia kryteriów informacji publicznej . Jednocześnie organ udzielił informacji w pozostałym zakresie, wskazując jednostki sądów do których skierowano akty oskarżenia oraz przedstawił zakres postępowania niezakończonego prawomocną decyzją. Organ dodał ponadto, że prawidłowo ocenił przedmiot wniosku uznając, ze w części nie dotyczy informacji publicznej zatem brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Podkreślił, odwołując się do tezy uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. , sygn. akt I OPS 7/13 , że żądanie umożliwienia wglądu w akta sprawy, zawierające także rozstrzygnięcia kończące postępowanie, których skanów strona żądała, jako zbioru dokumentów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Prokuratorowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p.. Sedno zagadnienia sprowadza się w istocie do oceny, czy odpowiedź udzielona przez ten organ w dniu 30 lipca 2018 r. oraz jej uzupełnienie w dniu 31 lipca 2018 r. stanowiła realizację żądania udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie tj. zgodnie z zakresem wniosku strony z dnia 25 lipca 2018 r. doprecyzowanym w dniu 30 lipca 2018 r. W opinii Sądu konfrontacja treści tak określonego wniosku inicjującego postepowanie z odpowiedzią organu nie pozwala na udzielenie odpowiedzi twierdzącej. Prawo do informacji, w świetle art. 61 Konstytucji RP, jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazana ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa, co oczywiste, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych w tym stosownie do regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. u.d.i.p. o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności aktów administracyjnych Z kolei art. 6 ust. 2 zawiera definicję dokumentu urzędowego stanowiąc, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Aby informacja taka podlegała udostępnieniu musi być spełniony również warunek podmiotowy, wynikający z treści art. 4 ustawy, a informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i będącego w posiadaniu takiej informacji. Prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz 1767) zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Wobec rozbudowanej treści wniosku niezbędnym będzie odniesienie się do poszczególnych jego składowych . W odniesieniu do żądania zawartego w pierwszej części pkt 1 odnoszącego się do wglądu do akt spraw postępowań prawomocnie zakończonych w zakresie podmiotów określonych we wniosku z dnia 25 lipca 2018 r. stanowisko organu zobowiązanego należało uznać za prawidłowe. W istocie bowiem powołana przez organ, ale dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, na poparcie swojego stanowiska o odmowie udostępnienia żądanej informacji, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 ostatecznie rozstrzyga problem dostępu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do całych akt postępowania, wskazując, iż tak pojmowane akta sprawy – jako zbiór materiałów zakończonego postępowania – nie mogą być objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie powyższej uchwały materiały te w ogóle nie mają przymiotu informacji publicznej. W konsekwencji w tym zakresie wobec braku możliwości przypisania tak wskazanym treściom charakteru informacji publicznej nie było możliwe poddanie ich procedurze przewidzianej w u.d.i.p.. Nie zachodziły zatem odnośnie tej części wniosku jak domagał się tego skarżący podstawy do zastosowania, art. 16 ust. 1 u.d.i.p i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei żądane alternatywnie przez stronę dokumenty –w postaci skanów postanowień o umorzeniu dochodzenia w określonych rodzajowo sprawach w zakresie tych samych podmiotów ( vide wniosek z dnia 25 lipca 2018 r. oraz z dnia 30 lipca 2018 r.) wbrew stanowisku Prokuratora są dokumentami stanowiącymi informację publiczną. Stanowią bowiem o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnych spraw, wyrażają zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie rzeczone postanowienia mają bowiem ten sam walor, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych czy wyroki sądów. Wobec powyższego w ocenie Sądu Prokurator błędnie wyłączył wniosek skarżącego w tym zakresie z kręgu zbioru informacji publicznej, naruszając tym samym art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem rozpatrując wniosek strony w tym zakresie Prokurator powinien procedować w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro tego nie uczynił, uznać należy, iż nie podjął stosownych, prawem przewidzianych czynności. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że z samej okoliczności, iż przedmiot żądania należy do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza, iż musi być on wprost udostępniony zainteresowanemu przez podmiot zobowiązany. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 zawiera szereg ograniczeń w zakresie udostępniania żądanej informacji, jednakże zastosowanie tych ograniczeń wymaga wydania stosownej decyzji, określonej właśnie w art. 16 ustawy. Jednym z takich ograniczeń może być ochrona danych osobowych przewidziana w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.). Wskazać tu także należy, iż zazwyczaj udostępnienie tego typu informacji, jak przedmiotowa informacja, to jest orzeczenia kończącego dane postępowanie wymaga zastosowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia, stosownej anonimizacji, aby nie naruszyć praw wynikających z ochrony danych osobowych. Dlatego rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, jest dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych danym orzeczeniem (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 23/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 699/14).Podkreślenia wymaga, że sama anonimizacja może być w pewnych sytuacjach środkiem niewystarczającym dla zastosowanie prawa do prywatności uczestników danego postępowania karnego, co z kolei może uzasadniać wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Reasumując, brak właściwego działania organu w tym zakresie uzasadnia zobowiązanie go do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ podmiot zobowiązany w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie udostępnił żądanej informacji co do skanów postanowień o umorzeniu , ani nie wydał decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., to pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W ocenie Sądu, także analiza odpowiedzi organu odnoszącej się do treści wniosku strony określonego w pkt 3 pisma z dnia 30 lipca 2018r. jednoznacznie wskazuje, że informacje przekazane nie mogą zostać potraktowane jako całkowite zaspokojenie wniosku w tym zakresie. Nie stanowi bowiem udzielenia informacji sytuacja, w której podmiot zobowiązany udostępnia określone dane, ale w niepełnym wymiarze bez ustosunkowania się treści całego wniosku. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12). W zakresie pkt 3 wnioskodawca domagał się bowiem informacji o sprawach w biegu poprzez podanie ogólnej informacji czego dotyczą tj. w jakiej sprawie i przeciwko komu. Bezsprzecznie uzyskał informację, w tym zakresie ale z pominięciem informacji przeciwko komu toczy się postępowanie. Uprawniony organ w żaden sposób nie ustosunkował się do treści żądania w tym zakresie, co również świadczy o jego bezczynności i nie może stanowić o wypełnieniu przez organ nałożonych na niego obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych, które nie mogą zostać udostępnione nieuprawnionym do tego podmiotom. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, we wspominanym już art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Konieczność uwzględnienia tej regulacji każdorazowo musi być jednak poprzedzona szczegółową analizą danych objętych wnioskiem w celu wyodrębnienia tych informacji, do których znajdzie ona zastosowanie oraz tych, które będą mogły zostać udostępnione stronie bez spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Przy czym każde z powyższych rozwiązań będzie wiązało się z koniecznością przyjęcia odrębnej drogi procesowej, polegającej bądź to na udostępnieniu informacji w części, bądź na wydaniu decyzji odmownej w zakresie danych objętych prywatnością osób trzecich, bądź to w końcu na wezwaniu strony do wykazania szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonych. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej w zakresie wyżej wskazanym dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Do dnia wyrokowania organ bowiem nie udostępnił wszystkich oczekiwanych przez stronę informacji ani nie załatwił sprawy w tym zakresie w inny prawem przewidziany sposób. Stąd też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 25 lipca 2018 r. w zakresie udostępnienia postanowień o umorzeniu postepowań oraz informacji zawartych w pkt 3 pisma uzupełniającego z dnia 30 lipca 2018 r. , o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie pozostawał zupełnie bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2018 r. doprecyzowanego w dniu 30 lipca 2018 r. W wycinkowym w zakresie, co do pierwszej części pkt 1 ( w zakresie dostępu do akt sprawy) i pkt 2 wniosku z dnia 30 lipca 2018 r. udzielił on bowiem odpowiedzi stronie w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przesyłając właściwie niezwłocznie bo w dniach 27, 30 i 31 lipca 2018 odpowiedzi na korespondencję strony. Mimo, że stanowisko organu zobowiązanego nie było w pełni zasadne, co w konsekwencji wiązało się z uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie w zakresie określonym w pkt I wyroku, to wynikało ono z przyjętej błędnej oceny prawnej, o której strona została poinformowana. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, tj w odniesieniu do powołanego wyżej pkt 2 zawartego we wniosku strony z dnia 30 lipca 2018 r.,w stosunku do którego organ nie pozostawał w bezczynności oraz w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., skargę należało uznać za niezasadną. W ocenie Sądu, postępowanie organu jest wynikiem niewłaściwego rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd odstąpił także od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV wyroku dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych) podjęte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.