IV SAB/Wr 165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Zarządu [...] S.A we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Zarząd [...] S.A. we W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2019 r., w części dotyczącej tiret pierwsze, pytanie drugie; II.zobowiązuje Zarząd [...] S.A. we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2019 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o którym mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od [...] S.A. we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 lipca 2019 r. adresowanym do Zarządu [...] S.A. C. W. (zwany dalej : wnioskodawcą , stroną, skarżącym ) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie odpowiedzi na następujące pytania: "- czy na terenie będącym w posiadaniu PLWSA (w kontekście dokumentacji fotograficznej sporządzonej 2 lipca 2019 r.), Spółka prowadzi działalność rolniczą w okresie od 1 stycznia 2019 r. do lipca 2019 r.? Komu PLWSA użyczył teren do prowadzenia takiej działalności i jakie korzyści materialne Spółka uzyskała z tego tytułu w 2019 r.? - z jakich powodów zarząd PLWSA wciąż nie prowadzi Biuletynu Informacji Publicznej mimo udzielenia wnioskodawcy w formie elektronicznej w dniu 28 września 2018 r. poniższej odpowiedzi: Nośnikiem informacji wymaganych w ramach BIP była strona internetowa [...] S.A. Obecnie zakończone zostało postępowanie w zakresie wyboru wykonawcy strony internetowej, w ramach której zaplanowany został moduł BIP." Powyższy wniosek wpłynął do Zarządu Spółki w dniu 8 lipca 2019 r. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r., nr [...] Zarząd Spółki poinformował wnioskodawcę , że [...] S.A. nie prowadzi działalności rolniczej, a zgodnie z zasadami ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo Lotnicze (Dz.U. nr 112, poz. 1198). [...] S.A. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zarządzania lotniskiem użytku publicznego. Ponadto [...]S.A. jest w trakcie realizacji nowej strony internetowej. W pozostałym zakresie odmówiono odpowiedzi na pytania, gdyż zdaniem podmiotu zobowiązanego stanowią one tajemnicę handlową Spółki. Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność [...] S.A. w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 4 lipca 2019 r., w zakresie w jakim organ odmówił odpowiedzi na pytanie , zasłaniając się tajemnicą handlową spółki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt , o orzeczenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zażądał wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że do dnia wniesienia skargi organ udzielił mu tylko częściowej informacji, natomiast nie udzielił informacji komu użyczył teren do prowadzenia działalności rolniczej i jakie korzyści z tergo tytułu osiągnęło przedsiębiorstwo publiczne, zasłaniając się tajemnicą handlową Spółki. Wskazał ,że adresat wniosku jako podmiot reprezentujący spółkę, w której pozycję dominującą posiada Miasto W. (49,25 %), jest on zobowiązany do udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji. W tym zakresie powołał się na informacje zamieszczone na stronie internetowej [...] S.A. (http://airport.wroclaw.pl/lotnisko/spolka/) , z którego wynika, że podmiot ten jest spółką prawa handlowego, w której udział Miasta – Gminy W. wynosi 49,25% akcji, Województwa D. – 31,01%, Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" – 19,74% akcji, a więc udziały Gminy przekraczają wielkość graniczną przesądzająca o posiadaniu pozycji dominującej, co oznacza, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznych. Dodatkowo skarżący przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798) , definiującego pojęcie "pozycja dominująca" , stwierdzając , że o ile w danej osobie prawnej Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest zobowiązana do udostępnienia będącej w jej posiadaniu informacji publicznej. Z kolei odnosząc się do aspektu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w kontekście dostępu do informacji publicznej skarżący podniósł ,że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej .W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, w których prezentowany jest pogląd ,wedle którego informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego . Konkludując skarżący stwierdził, że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Natomiast podmiot zobowiązany nie wydał też decyzji odmownej, czym naruszył czternastodniowy, ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] S.A. (dalej: organ , podmiot zobowiązany ) wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej , podnosząc, że pismem z dnia 19 lipca 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 4 lipca 2019 r. Jednocześnie wyjaśniono ,że udzielając odpowiedzi na pytania skarżącego strona przeciwna kierowała się względami bezpieczeństwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010). Z kolei odnosząc się do argumentacji skarżącego organ wskazał, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie dotyczy informacji publicznej, a jej adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) - terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Dopiero po analizie i potwierdzeniu, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. powyżej), pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność . Według organu, skarżącemu udzielono odpowiedzi w terminie, jednak ze względów bezpieczeństwa obowiązujących [...] S.A. niemożliwe było udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącego. W tym zakresie organ wskazał , że z odpisu aktualnego rejestru przedsiębiorców wynika, że przedmiotem przeważającej działalności przedsiębiorcy jest działalność usługowa wspomagająca transport lotniczy. Żaden z rodzajów zarejestrowanej przez spółkę działalności nie odnosi się do prowadzenia działalności rolniczej, co zostało wskazane stronie skarżącej w odpowiedzi. Nie oznacza to jednocześnie, że spółka jest zobowiązana do udzielania każdej informacji będącej w jej dyspozycji odnoszącej się do jej funkcjonowania. Informacją publiczną w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będą bowiem tylko te kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym . W pozostałej sferze spraw (w tym przypadku bezpieczeństwa) nie ma bezwzględnego obowiązku udostępnienia informacji. Według organu , pozostałą materię trzeba, a contrario, uznać za niebędącą informacją publiczną. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Jak wyjaśnił dalej organ , będący pod jego zarządem teren wraz z przynależnym obiektem [...] oraz urządzeniami technicznymi i instalacjami , zobowiązany jest utrzymywać w stanie zapewniającym bezpieczeństwo wszystkim przebywającym tam osobom. Dokumenty zawarte przez zarząd [...] S.A nie mogą być upubliczniane z uwagi na fakt, że zawarte w nich treści definiują takie elementy jak poziom bezpieczeństwa czy sposoby zabezpieczania przed zagrożeniem. Powszechna dostępność takich danych może narazić [...] na różnego rodzaju zagrożenia, a w szczególności zagrożenia terrorystyczne. Obiektami o znaczeniu strategicznym dla terroryzmu są m.in. giełda, instalacje energetyczne, porty lotnicze i morskie, drogi kolejowe, węzły autostrad, tunele, metro oraz obiekty o znaczeniu turystycznym i skupiające masy ludności. Wobec powyższego, jeżeli [...] S.A. zawarł umowy, których celem było utrzymanie terenu w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotniska, to ze względów bezpieczeństwa ich treść nie może stanowić informacji publicznej. W ocenie organu , zachodzą tym samym okoliczności ograniczające uprawnienie obywateli do udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przeniesienie informacji, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca, do domeny publicznej mogłoby stanowić zagrożenie dla zapewnienia wymaganego przepisami prawa bezpieczeństwa lotniska, w tym bezpiecznych startów i lądowań statków powietrznych, a także osób korzystających z tego rodzaju transportu. Wobec powyższego organ w odpowiedzi na wniosek wskazał skarżącemu, że żądana przez niego informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a jej ujawnienie naruszyłoby obowiązujące na terenie [...] przepisy bezpieczeństwa. W tym zakresie organ podniósł ,że dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując na tyle na ile jest to możliwe, bez ujawniania szczegółów - przyczyny dla których odmawia udostępnienia treści dokumentów. Końcowo organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu skarżącego, [...] S.A. posiada Biuletyn Informacji Publicznej. Pismem procesowym z dnia 16 września 2019 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę , podnosząc , że tajemnica przedsiębiorstwa nie ma zastosowania do wskazania podmiotu zewnętrznego dokonującego koszenia na terenie PLWSA , wytwarzania balotów i uzyskującego z tego tytułu określony zysk pochodzący z majątku publicznego. Zdaniem skarżącego za absurdalny uznać należy argument zapewnienia bezpieczeństwa (zasłaniania się aktami terroru itp.) i nie ujawniania z tego powodu podmiotu zewnętrznego, który wjeżdża na teren lotniska sprzętem rolniczym (traktor, kosiarka, przewracarka do siana, balociarka, przyczepy rolnicze) i wykorzystuje teren rolniczo celem osiągnięcia korzyści materialnych. Jakie zatem szczególne certyfikaty bezpieczeństwa posiada ów podmiot, w jaki sposób został wyłoniony o tym milczy zarząd P.L.W.S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. , poz.1429 ) dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k. p. a. stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek z dnia 4 lipca 2019 r. skarżący złożył, zaś jego adresatem jest . Zarząd [...] we W . Będąca przedmiotem kontroli sądowo –administracyjnej skarga dotyczy bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji w części dotyczącej udzielenia odpowiedzi na pytanie , komu organ użyczył teren do prowadzenia działalności rolniczej i jakie korzyści materialne Spółka uzyskała z tego tytułu w 2019 r. W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano przedmiotowy wniosek jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru, niemniej jednak wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do piątej kategorii podmiotów wskazanych w cytowanym art.4 ust.1 u.d.i.p. należą między innymi osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów ( art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.). Jest to zgodne z art.61 ust.1 Konstytucji RP, który zagwarantował obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu , o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej . Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa , co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W tym miejscu przypomnieć należy , że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Nasuwa się zatem pytanie ,czy informacje dotyczące spółki - w której większościowymi akcjonariuszami są jednostki samorządu terytorialnego - związane z użyczeniem przez nią terenu i o osiąganych z tego tytułu korzyści, należy łączyć z realizacją zadań publicznych. Stosownie do treści cytowanego wyżej art.4 ust. 1 pkt 5 .u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne , które wykonują zadania publiczne. Wyjaśnić w tym miejscu należy ,że termin "zadania publiczne" , którym posłuży się ustawodawca w art.4 ust.1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" użytym w cytowanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP . Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym , gdyż sformułowanie " zadania publiczne" pomija element podmiotowy, co oznacza , że zadanie tego rodzaju mogą być wykonywane przez różne podmioty , w tym też niebędące organami władzy . Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu , zaś wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych prawa podmiotowych obywateli ( por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSk 851/10 , LEX nr 737513). Wskazać w tym miejscu należy ,że według art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Również ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998r. ( tj. Dz.U. z 2019r. , poz. 512 ) w art. 14 ust.1 pkt 10 przewiduje ,że samorząd województwa wykonuje zadania (...) m.in. w zakresie transportu zbiorowego. Z odpisu z KRS Nr [...] wynika, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa " [...]" S.A., której akcjonariuszami są Miasto - Gmina W. ( 49, 25 % akcji) i Województwo D. ( 31,1 % akcji) , jest między innymi transport lotniczy pasażerski ,łącznie z pozostałą działalnością wspomagającą transport lotniczy . Z definicji legalnej pojęcia " port lotniczy" zawartej w art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze ( tj. DZ. U. z 2019r. poz. 1580 ) wynika, że jest nim lotnisko użytku publicznego wykorzystywane do lotów handlowych. Przy czym przez lot handlowy ustawodawca rozumie lot związany z lądowaniem handlowym( art.2 pkt 9 Prawa lotniczego ) , z kolei lądowanie handlowe oznacza lądowanie w celu zabrania lub pozostawienia pasażerów , bagażu , towarów lub poczty , przewożonych odpłatnie ( art.2 pkt 8 Prawa lotniczego) . Wskazane wyżej unormowanie pozwala na przyjęcie ,że działalność Przedsiębiorstwa [...] w zakresie transportu lotniczego pasażerskiego dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo , tylko przesądzenie ,że służą one realizowaniu zadań publicznych i w tym celu zostały utworzone, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy . Istotne jest to , aby dokumenty służyły realizowaniu zadań przez dany podmiot zobowiązany i odnosiły się do niego bezpośrednio . Wobec tego treść umów cywilnoprawnych dotyczących zadań publicznych lub majątku publicznego stanowi informację publiczną. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że dokumenty stanowiące umowy cywilno-prawne nie pochodzą od organów władzy publicznej i nie stanowią dokumentu urzędowego. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż pojęcie dokumentu urzędowego . Zauważyć bowiem należy ,że ze względu na charakter zdefiniowania zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w praktyce część dokumentów, które wytworzone zostaną przez różnego rodzaju fundacje, stowarzyszenia itd. , uczestniczące w wykonywaniu zadań publicznych bądź gospodarujące mieniem publicznym, dotyczy wprost sprawy publicznej , a jednocześnie nie spełnia przesłanek ( cech) dokumentu urzędowego , o którym mowa w art.6 ust.2 u.d.i.p. W tym zakresie wyraża się pewna niekonsekwencja ustawodawcy , który realizacje wglądu do dokumentu ograniczył wyłącznie do dokumentu urzędowego , nie dostrzegając jednocześnie, że zakres podmiotowy zobowiązanego został określony zdecydowanie szerzej , co musi skutkować koniecznością uwzględniania tego, że wytwórcą licznych dokumentów są osoby , które w żadnym razie nie mogą być identyfikowane z funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu k.k. ( zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu , Wrocław 2013 , s.218) . Powtórzyć należy za M. Jabłońskim ,że identyfikacja informacji publicznej musi odbywać się w oderwaniu od charakteru nośnika informacji .Istotne jest tylko to, czy informacja taka dotyczy sprawy publicznej ( zob. M. Jabłoński , Udostępnienie informacji publicznej ........, s. 216). Przypomnieć również należy ,że załatwienie sprawy z wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących prawnych formach działania , a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodniez wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowaniaz przyczyn uregulowanych w powołanej wyżej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie - w formie zwykłego pisma - wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź też , że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji , niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany , innymi słowy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W takim też kontekście ocenić przyjęty przez podmiot zobowiązany tryb procedowania w badanej sprawie. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest forma decyzji administracyjnej. Przy czym zastrzec również należy, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie , wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne , racjonalne i weryfikowalne motywy . Takich wymogów nie spełnia pismo organu z dnia 19 lipca 2019r. , stanowiące jego odpowiedź na przedmiotowy wniosek . W zasadzie podmiot zobowiązany w drodze pisma informacyjnego , będącego czynnością materialno-prawną , ograniczył się jedynie do stwierdzenia , że "odpowiedzi na pozostałe pytania zadane we wniosku stanowią tajemnicę handlową Spółki." Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał na motywy , które legły u podstaw odmowy udzielenia informacji oraz bardzo ogólnikowej , tzw. " z życia wziętej" argumentacji , nie odnoszącej się do konkretnych okoliczności i tym samym w żadnym stopniu niepopartej konkretnymi danymi lub dowodami. W szczególności strona przeciwna nie wykazała na jakiej podstawie i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ani też w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić jej szkody. Nie wystarczające jest ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać . Tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami , jakie mogłyby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych informacji . Muszą być one wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art.16 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p. w taki sposób , aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art.11 k.p.a. , a więc w sposób szczegółowy , oparty na konkretnych , racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Naprowadzanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowych , bardziej szczegółowych okoliczności jest spóźnione i nie może zastąpić , a tym bardziej sanować braków prawidłowej prawej formy działania organu w takim przypadku. W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku , podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w części przez niego zaskarżonej uzasadnia wyartykułowanie pod adresem strony przeciwnej skutecznie zarzutu bezczynności . Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie , o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p. , adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 19 lipca 2019r. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że stanowią one informację publicznej , lecz z przyczyn , o których w nim mowa nie mogą być udostępnione . Jednakże z powodów , o których była mowa wyżej, podmiot zobowiązany zadziałał w niewłaściwej prawnej formie czyli w trybie decyzyjnym . Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 4 lipca 2019r. w zakresie , o jakim mowa w pkt I wyroku , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie w ocenie Sądu , stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała .Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę prewencyjną , a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt IV sentencji wyroku) . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt V sentencji wyroku). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.