IV SAB/Wr 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Lubańskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Lubańskiego w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie pełnej treści wybranej w konkursie oferty; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Lubańskiego, o której mowa w punkcie I wyroku, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Starostę Lubańskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Starosty Lubańskiego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 6 lutego 2024 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Z. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił bezczynność Staroście Lubańskiemu (dalej: Starosta, organ) poprzez nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie w terminie ustawowym, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W treści skargi skarżący podniósł, że w dniu 10 stycznia 2024 r., w formie e-mailowej wysłał do Starostwa Lubańskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres e-mailowy zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 r. na terenie Powiatu Lubańskiego oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. Jak następnie argumentował, w odpowiedzi na ten wniosek organ udzielił stronie informacji w przeważającym zakresie, jednakże w zakresie wybranej oferty organ udostępnił jedynie część stron. W odpowiedzi na zapytanie wnioskodawcy - dlaczego w ofercie brakuje treści stron organ poinformował, że organizacja wniosła o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa treści oferty w pozostałym zakresie (nieudostępnionym stronie), na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, organ bezspornie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. albowiem nie udostępnił żądanych informacji w pełnym zakresie, nie wydał również decyzji administracyjnej. Skarżący wyraził nadto wątpliwość, czy w przypadku gdy Stowarzyszenie, które nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców, składa ofertę na realizację zadania publicznego na realizację którego przyznawana jest dotacja, to czy ma ono w ogóle status przedsiębiorcy i czy może domagać się objęcia tajemnicą przedsiębiorcy treści oferty złożonej w konkursie ofert. Formułując zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak argumentował organ w tym piśmie procesowym, w dniu 24 stycznia 2024 r. przesłano, zgodnie z wnioskiem, na adres mailowy skarżącego zestawienie ofert, protokół komisji konkursowej oraz ofertę, która została wybrana w tym konkursie. W dniu 2 lutego 2024 r. skarżący skierował do organu zapytanie dlaczego w przesłanej ofercie brakuje części stron. W dniu 5 lutego 2024 r. organ poinformował skarżącego, że część zwycięskiej oferty (oznaczona innym kolorem) stanowiła własność intelektualną oferenta i jego autorskie rozwiązania, do których oferent zastrzegł sobie prawa. Dlatego organ przekazał ofertę bez części oznaczonych innym kolorem, gdyż ich udostępnienie zostało ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Jak następnie wskazał, konkurs ofert na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz mediacji i edukacji prawnej na terenie Powiatu Lubańskiego w 2024 r. został ogłoszony uchwałą Zarządu Powiatu Lubańskiego nr 987/2023 z dnia 26 października 2023 r. Do konkursu przystąpił tylko jeden oferent. Jego oferta spełniała wymogi formalne i merytoryczne. Oferent dołączył do swojej oferty oświadczenie o zastrzeżeniu części oferty opisanej szczegółowo w tym oświadczeniu jako tajemnicy przedsiębiorcy. Komisja konkursowa zarekomendowała wybór tego oferenta do realizacji zadania publicznego. Została z nim zawarta umowa na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Lubańskiego na rok 2024. Oferent mieści się w definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 lutego 2007 o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U z 2023 poz. 1629 z późn.zm.), a także w definicji przedsiębiorcy z art. 2 ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 poz. 1233). Zatem będzie miał do niego zastosowanie także art. 11 ust. 2 tej w/w ustawy. Brak jest podstawy prawnej, by w konkursach o powierzenie wykonywania zadań w sferze publicznej nie stosować przywołanych wyżej przepisów. Zatem organ nie pozostawał wobec skarżącego w bezczynności. W ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej przekazując informacje, które nie były chronione zgodnie z innym przepisem prawa. Organ był także uprawniony do pominięcia informacji objętej ochroną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy m.in. postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902,: dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywiedziona przez stronę skarga dotyczy bezczynności Starosty w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony z dnia 10 stycznia 2024 r. W sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej. Między stronami nie ma również sporu co do tego, że żądanie wniosku z dnia 10 styczna 2024 r. odnosi się do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwestie sporne w sprawie koncentrują się wokół oceny, czy w sprawie organ właściwie zastosował przepisy u.d.i.p. udostępniając stronie jedynie część żądanej przez stronę informacji publicznej. Niespornie, w następstwie złożonego wniosku strona otrzymała od organu - zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją, protokół komisji konkursowej, kartę oceny ofert złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania opisanego we wniosku oraz, której to kwestii dotyczy prowadzony spór, niepełną treść wybranej w konkursie oferty (zgodnie z wyjaśnieniami organu do konkursu zgłosił się tylko jeden oferent). Zarzut częściowego jedynie udostępnienia stronie informacji publicznej skarżący odnosi zatem do sytuacji doręczenia mu niepełnej treści wybranej w konkursie oferty, na co wskazywać miał brak wszystkich stron oferty. Organ nie kwestionuje tego, że udostępniona stronie treść wybranej w konkursie oferty nie zawierała wszystkich stron. Częściowe udostępnienie stronie informacji publicznej organ uzasadniał tym, że "część zwycięskiej oferty (oznaczona innym kolorem) stanowiła własność intelektualną oferenta i jego autorskie rozwiązania, do których oferent zastrzegł sobie prawa. Dlatego organ przekazał ofertę bez części oznaczonych innym kolorem, gdyż ich udostępnienie zostało ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnice przedsiębiorcy." Na tle zarysowanych okoliczności faktycznych sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie zarzucanej organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. na skutek jedynie częściowego rozpoznania tegoż wniosku. Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi natomiast wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, m.in. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku - gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. O czym była już mowa na wstępie, adresat wniosku będąc w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej obowiązany jest udostępnić ją zainteresowanemu w terminie 14 dni, co wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą do zastosowania przez organ trybu administracyjnego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (gdzie co do zasady nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poza wyjątkami dotyczącymi przypadków w których ustawodawca nakłada obowiązek wydania decyzji) jest m.in. przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawidłową formą odmowy udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na tajemnice prawnie chronione z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na jedną z przesłanek w tym przepisie wymienionych (z zastrzeżeniem wyłączenia o jakim mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.). W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący w następstwie złożonego wniosku w części dotyczącej żądania udostępnienia ofert złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego otrzymał jednie cześć wybranej w konkursie oferty (przy czym, za organem należy wskazać, że była to jednocześnie jedyna oferta złożona w tym konkursie). Niespornie również, do dnia złożenia skargi organ powołując się na tajemnicę odpowiadającą tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wydał w tym zakresie decyzji o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie by taka decyzja została przez organ wydana na dzień wyrokowania w sprawie. Tymczasem, przepis art 16 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, określoną jako decyzja, formę zakończenia postępowania i taka formę zakończenia postępowania powinien zastosować organ by skutecznie, tj. zgodnie z przepisami prawa, odmówić stronie udostępnia wnioskowanej informacji publicznej w części. Przedstawione dotąd fakty musiały skutkować stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie w jakim nie udostępnił stronie pełnej treści wybranej w konkursie oferty. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność organu w tym zakresie, a w punkcie III wyroku, na podstawie 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był również orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (punkt II sentencji wyroku). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ unikał odpowiedzi na wniosek strony, a stwierdzona bezczynność organu stanowiła konsekwencję błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, mylnego wniosku, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie zwykłego pisma informacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ, jeżeli podtrzyma swoje stanowisko o odmowie udostępnienia pełnej treści wybranej w konkursie oferty z uwagi na okoliczności (przesłanki) opisane w skierowanej do strony wiadomości elektronicznej z dnia 5 lutego 2024 r. oraz rozwinięte w odpowiedzi na skargę (o zasadności tego stanowiska Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza) zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Decyzja ta powinna odpowiadać wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i zawierać wyczerpujące uzasadnienie stanowiska przyjętego przez organ. O kosztach postępowania Sąd (punkt IV wyroku) ) orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę zwrotu kosztów sądowych w łącznej wysokości 597 zł składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.