IV SAB/Wr 17/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku Ł. W. z dnia 8 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. w rozpoznaniu wniosku Ł. W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz Ł. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. W. (dalej skarżący) wnioskiem z dnia 8 listopada 2011 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta O. (dalej Burmistrz) o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania: - “Czy Gminny Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2011 r. został stworzony na podstawie wytycznych PARPA? Doświadczeń z roku poprzedniego?"; - “Czy Gminny Program Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2011 r. był nowelizowany? Jeśli tak, to w jakim stopniu?"; - “ Z jakich działań, w porównaniu do GPRPA z 2010, zrezygnowano? Z czego te zmiany wynikają?"; - “Czy tworząc GPRPA na 2011 r. korzystano z doświadczeń? Jeśli tak to jakich?"; -“Czy przy tworzeniu Gminnych Programów prowadzone są konsultacje ze specjalistami? Jeśli tak, to jakimi?"; - “Czy Gminne Programy są ewaluowane? Jeśli tak, to przez kogo?"; - “Proszę o podanie opisu planu dla Punktu Konsultacyjno-Informacyjnego na 2010 r., podanie planowanej kwoty wydatków oraz jego rzeczywistego wykonania"; - “Proszę o podanie opisu Działalności promocyjno-informacyjnej na 2010 r., podanie planowanej kwoty wydatków oraz jego rzeczywistego wykonania"; - “Jak wyglądała współpraca z innymi komisjami w 2010 roku?"; - “Czym było spowodowane niepełne wydatkowanie środków w 2010 r. ? (na podstawie ankiety G1 przesyłanej przez Państwo do PARPA)"; -“Czy przyjęto uchwałę o środkach niewygasających w sprawie środków niewykorzystanych w 2010 r. ?"; - “Czy w 2010 r. cofnięto zezwolenia na sprzedaż alkoholu?"; - “Czy burmistrz wydał upoważnienie Gminnej Komisji do prowadzenia kontroli?"; - “Czy na szkoleniach, w których brali udział członkowie/członkinie GKRPA była mowa o tym, jak prowadzić kontrole?"; - “Jakie zawody reprezentują osoby zasiadające w gminnej komisji?"; - “Czy w Gminnej Komisji zasiadają trzeźwiejący alkoholicy, terapeuci?"; - “Czy członkowie/członkinie Komisji pełnią jakąś funkcję w urzędzie miasta lub MOPS?"; - “Jaki jest tryb wyboru członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych?"; - “Proszę podać harmonogram spotkań gminnej komisji w 2011 r. (podać konkretne daty) oraz listy obecności"; - “W jakich godzinach odbywają się zebrania Gminnej Komisji w 2011 r. ?"; - “Ile wynosi wynagrodzenie członka/członkini komisji?"; - “Czy członkowie/członkinie Komisji dokształcają się w zakresie metod zapobiegania alkoholizmowi i narkonamii we własnym zakresie?"; - “Jaka kwota została wydana na szkolenia w 2010 r. ? (w tym kwota dofinansowania)"; - “Jaka kwota została zaplanowana na uczestnictwo członków Komisji w szkoleniach w 2011 r. ? W jakim stopniu zostały wykorzystane?"; - “Czy jest osoba, która zajmuje się obsługą prac Komisji?"; - “Czy w gminie funkcjonuje punkt konsultacyjny?"; - “Ile osób skorzystało z pomocy w punkcie konsultacyjnym w 2010 r. ?"; - “Jaka kwota była przeznaczona na prowadzenie punktu konsultacyjnego w 2010 r.?"; - “Jaka kwota była przeznaczona na promocję punktu i zachęcanie osób nadużywających alkoholu do skorzystania z punktu w 2010 r. ?"; - “Jakim firmom były zlecane usługi w 2009 r. ?"; - “Jakie usługi wykonywała firma D. K. w 2010 r. ? Na jakiej podstawie dokonano jej wyboru? Proszę o przesłanie sprawozdania z wykonania usługi oraz wszystkich faktur i rachunków." Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz odmówił stronie udostępnienia informacji wskazanej w powyższym wniosku. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] Burmistrz poinformował stronę, że po kolejnej analizie sprawy uznał, że żądana informacja dotycząca sprawozdania oraz wszystkich faktur i rachunków za usługi wykonane przez firmę D. K. w 2010 r. nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) (dalej ustawa). Wobec powyższego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, któremu zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 8 listopada 2011 r. W uzasadnieniu podał, że Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej "Jakie usługi wykonywała firma D. K. w 2010 r. ? Na jakiej podstawie dokonano jej wyboru ? Proszę o przesłanie sprawozdania z wykonania usługi oraz wszystkich faktur i rachunków." Skarżący powołał się na obszerne w tej kwestii orzecznictwo stwierdził, że żądana przez niego informacja jest niewątpliwie informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zgodnie z art. 37 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do art. 21 ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 52 tej ustawy skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Burmistrza w rozpatrywanej sprawie skarżącemu przysługiwało zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarżący nie wyczerpał przewidzianych prawem środków zaskarżenia, to uzasadniony był wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W odpowiedzi skarżący, odnosząc się wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. podkreślił, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków przewidzianych w k.p.a., czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt l OSK 1541/11) oraz z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt l OSK 1002/11). Ponadto skarżący podtrzymał zarzut bezczynności w przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej skrót p.p.s.a.), obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności można postawić organowi wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na wstępie należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa, której art. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 owej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach i niewątpliwie skarżony organ - Burmistrz, jest zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy do udostępniania informacji publicznej, bowiem jest organem samorządu terytorialnego i wykonuje zadania publiczne. Odnosząc się do wniosku Burmistrza o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia trzeba na wstępie zauważyć, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy bowiem zarówno prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji, jak i sprecyzowanego przedmiotową ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów kwestie środek zaskarżenia w stosunku do tych aktów należy rozpatrywać pod kątem postanowień art.52 §3, a nie art.52 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w art. 52 p.p.s.a. zawarto ogólną zasadę dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego po wykorzystania środków obrony administracyjnej, jednakże ten przepis zawiera zastrzeżenie, że ma to miejsce wówczas, gdy takie środki zaskarżenia przysługują: bądź na podstawie k.p.a., bądź przepisów szczególnych, czy też p.p.s.a. Skoro brak tego typu środków w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w odniesieniu do aktów i czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – brak ich jest w k.p.a., należy przeanalizować pod tym kątem art. 52 § 3 p.p.s.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że z czysto językowego punktu widzenia, art. ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. Taki sposób rozumienia tego przepisu wynika zresztą z dalszej jego części. Przepis ten określa bowiem wyraźnie, że skargi takie można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynność - do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z niego, że środek ten w jednoznaczny sposób wiąże się z aktywnością organu, a nie jego bezczynnością. Należy zauważyć, że kiedy ustawodawca uzależnia możliwość zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak m.in. w art. 37 k.p.a., czy w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Za taką interpretacją wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. przemawia również treść art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazuje on, że jeżeli organ milczy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu, to można po upływie określonego terminu wnieść skargę. W tej sytuacji ustawodawca powiązał wyraźnie dopuszczalność skargi z milczeniem organu po wniesieniu wezwania. Oznacza to, że takie konsekwencje, nawet na gruncie p.p.s.a., zostały przewidziane w stosunku do bezczynności określonego rodzaju. Nie można przypuszczać zatem, że brak ujęcia bezczynności w art. 52 §3 p.p.s.a. jest tylko pewnym niedociągnięciem legislacyjną. Należy zwrócić uwagę na szczególny charakter skargi na bezczynność i sposób składania jej do sądu administracyjnego. Skarga ta w istocie bowiem nie ma na celu dążenie do określonego rozstrzygnięcia, lecz tylko do rozpatrzenia wniosku. W przypadku informacji publicznej ponadto trzeba uwzględnić aspekty szybkości postępowania i jego odformalizowania. Możliwość składania skarg do sądu za pośrednictwem organu administracji publicznej i samokontroli w postaci wydania aktu realizuje już zasadę umożliwienia wcześniejszej obrony na drodze administracyjnej. Uwzględnienie w całości skargi przy zaskarżaniu bezczynności organu ma swoisty charakter, gdyż sprowadza się odmiennie niż przy skardze na akt, nie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z zarzutami skargi, lecz na podjęciu zaniechanych wcześniej czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia w sprawie. (zob.: K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ST 2004 r. nr 4 s. 33). Uzasadnia to wyeliminowanie dodatkowych warunków utrudniających szybkie rozpatrzenie skargi na bezczynność, wtedy gdy nie czyni tego wyraźnie ustawa. Skarga na bezczynność winna bowiem zmierzać do jak najszybszego przymuszenia organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Przenosząc się na grunt merytorycznego rozpoznania sprawy należy uznać, że skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony już pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec “milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r. sygn. I OSK 592/10, z dnia 6 października 2011 r. sygn. I OSK 1510/11). Z takim sporem od początku mamy do czynienia w niniejszej sprawie jeśli chodzi o informację zawartą w ostatnich trzech punktach wniosku i w tej części skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek w tej części zawierał żądanie udostępnienia następującej informacji publicznej: - “Jakie usługi wykonywała firma D. K. w 2010 r. ? Na jakiej podstawie dokonano jej wyboru? Proszę o przesłanie sprawozdania z wykonania usługi oraz wszystkich faktur i rachunków." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie za dominujący uznać należy pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W tym zakrsie np. w wyroku z dnia 9 listopadzie 2011 r. w sprawie sygn. I OSK 1372/11 NSA stwierdził że definicję “informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą . Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011r.w sprawie I OSK 678/11 "pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo wskazuje się, że opinie biegłych sporządzone dla potrzeb sprawy administracyjnej, chociażby dotyczyły osób sprawujących funkcje publiczne, lub umowy cywilne, ewentualnie pełnomocnictwa, nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone wyłączenia [...], to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (tak postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002r sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA z dnia 27 lutego 2003r sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003r sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006r I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.). Podkreślić w tym względzie należy, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Tym samym przedmiotowy walor mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych". Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z 7 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1734/11 wskazując, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych [...] zostało przesądzone, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu a więc "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy". Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną. Skoro bowiem, jak stwierdzono w rozważaniach wcześniejszych wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to Burmistrz winien rozstrzygnąć wniosek skarżącego stosownie do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, lub ewentualnie wnieść o jego sprecyzowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie części wniosku nie zwalnia organu administracji publicznej od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt l OSK 125/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, że bezczynność Burmistrza nie posiada cech rażącego naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji publicznej nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W części udzielił informacji zgodnie z żądaniem wniosku, a w pozostałej części tylko bezpodstawnie nie załatwił wniosku skarżącego we właściwym zakresie. Za rażące naruszenie prawa w postaci bezczynności należałoby zaś ocenić przypadek , kiedy organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art 200 wskazanej wyżej ustawy zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi