IV SAB/Wr 171/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 stycznia 2023 r. I. stwierdza, że Burmistrz Gminy Trzebnica dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 11 stycznia 2023 r. w zakresie pkt 7 oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy Trzebnica do załatwienia wniosku w zakresie pkt 7 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. M. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) - wnioskiem z 11 stycznia 2023 r. - wystąpił do Burmistrza Gminy Trzebnica (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji "Poprawa dostępności na skrzyżowaniu [...] i dróg gminnych (". [...], [...] i [...]") w T.". Wniósł o udzielenie odpowiedzi i udostępnienie kserokopii dokumentów (lub ich skanów) na podany przez niego adres e-mail. "1. Proszę o udostępnienie zawartej z wykonawcą ww. inwestycji umowy oraz aneksów do niej. 2. Proszę o udostępnienie faktur wystawionych na Gminę Trzebnica przez wykonawcę ww. zadania. 3. Proszę o udostępnienie faktur dotyczących tego zadania wystawionych przez innych przedsiębiorców niż wykonawca ww. zadania. 4. Proszę o udostępnienie protokołu przekazania wykonawcy ww. zadania terenu budowy. 5. Proszę o udostępnienie protokołów odbioru robót związanych z ww. zadaniem. 6. Proszę o udostępnienie pism kierowanych przez Gminę Trzebnica do wykonawcy ww. zadania. 7. Proszę o udostępnienie pism kierowanych do Gminy Trzebnica przez wykonawcę ww. zadania". W piśmie z 25 stycznia 2023 r. poinformowano wnioskodawcę, że odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona do dnia 11 marca 2023 r. W dniu 8 marca 2023 r. Burmistrz udzielił wnioskodawcy informacji i przesłał dokumenty, o które wnioskował on w pkt 1-6. W odniesieniu do pkt 7 stwierdził, że korespondencja od wykonawcy nie stanowi informacji publicznej. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Zarzucił naruszenie 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych zawartych w pkt 7 wniosku, tj. pism kierowanych przez wykonawcę zadania do Gminy Trzebnica (dalej: Gmina); 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Dowodził, że kierowane do Gminy przez wykonawcę inwestycji pisma były m.in. podstawą do podpisania aneksu nr 1 z 28 lipca 2022 r. (pismo wykonawcy z 19 lipca 2022 r.), aneksu nr 2 z 29 września 2022 r. (pismo wykonawcy z 22 września 2022 r.) oraz aneksu nr 3 z 14 października 2022 r. (pismo wykonawcy z 13 października 2022 r.), o czym świadczą zapisy zawarte w tych aneksach. Wskazał, że istnieją zatem przynajmniej trzy wnioski (pisma) kierowane do Gminy przez wykonawcę. Stwierdził, że pisma te dotyczą inwestycji realizowanej przez wykonawcę wyłonionego w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych. Podniósł, że opinia publiczna winna znać powody, dla których aneksowano pierwotną umowę. Wywiódł, że oceny charakteru dokumentów należy dokonać w odniesieniu do konkretnych dokumentów, a nie in abstracto. Dodał, że całość dokumentacji wytworzonej w zakresie realizacji inwestycji należy do sfery publicznej, gdyż jest to inwestycja finansowana ze środków publicznych. Odpowiadając na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Motywował, że nieudostępnione skarżącemu dokumenty nie mieszczą w swej treści informacji publicznej - zawierają wyłącznie opinie i oceny wyrażane przez autora korespondencji stanowiąc dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w formie, w jakiej zostały utrwalone, gdyż nie zawierają informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami tej ustawy - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22; dostępne: CBOSA). Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi organ zobowiązany pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie sformułowanego w pkt 7 żądania tego wniosku. W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację skarżącemu, że żądane informacje mają charakter publiczny, które winny być mu udostępnione w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. Na wstępie ocenić trzeba, czy żądane przez skarżącego w pkt 7 wniosku informacje (pisma kierowane do Gminy przez wykonawcę inwestycji) posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 grudnia 2021 r., II SAB/Op 103/21; dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego w pkt 7 wniosku i kierowane do Gminu pisma wykonawcy inwestycji stanowią informację publiczną. Należy je bowiem traktować - co do zasady - jako informacje odnoszące się do szeroko rozumianego sposobu realizacji inwestycji "Poprawa dostępności na skrzyżowaniu [...] i dróg gminnych ("ul. [...], [...] i [...]") w T.", tj. inwestycji finansowanej ze środków publicznych. Przy tego rodzaju inwestycjach niedopuszczalne jest przyjęcie - obok oficjalnej (publicznej) - prywatnej komunikacji na linii organ wykonawca inwestycji. Zgodzić trzeba się także ze skarżącym, że ocena charakteru dokumentów (pism) winna być dokonana w odniesieniu do konkretnych dokumentów, a nie in abstracto. Sąd zauważa, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Rację ma zatem skarżący, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił żądanych w pkt 7 wniosku informacji (pism), ani nie wydała decyzji odmownej w tym zakresie. Sąd w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku stwierdził tym samym bezczynność organu w tym zakresie, a w pkt II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w punkcie I i II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.