IV SAB/Wr 172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Powiatu W. do rozpoznania wniosku W. P. z dnia 12 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu W. w rozpatrzeniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście Powiatu W. grzywnę w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; IV. zasądza od Powiatu W. na rzecz skarżącego W. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. W. P. (dalej: skarżący, podmiot uprawniony) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. (dalej: organ, Starosta, podmiot zobowiązany), zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty Powiatu W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 149 ust. 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. a orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zacytował fragment pisma Starosty Powiatu W. z dnia 23 października 2015 r. nr [...]. Podał, że nawiązaniu do powyższego w dniu 12 maja 2016 r. złożył pismo zawierające m.in. wniosek o udostępnienie w formie skanów dokumentów poprzez przesłanie na adres e-mail: [...]@poczta.onet.pl wszelkiej dokumentacji na podstawie której uznano, że spowalniacze ruchu na drodze nr [...] w S. spowodują negatywne skutki. Skarżący podkreślił, że organ nie udostępnił żądanej informacji a pismo pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Również na powyższe pismo organ do dnia złożenia niniejszej skargi nie udzielił żadnej odpowiedzi, jak również nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu W. wskazał, że dnia 12 maja 2016 r. wpłynęło do Urzędu pismo skarżącego dotyczące konieczności poprawy bezpieczeństwa na drodze nr [...], obręb S. oraz o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia wyjaśnienia w kwestii odmowy Zarządcy drogi dotyczącej montażu wymienionych przejść dla pieszych. Z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania możliwości zrealizowania w terenie w/w elementów bezpieczeństwa Zarządzający ruchem nie odniósł się w terminie do przedmiotowego pisma. Dalej organ podał, że w dniu 3 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo skarżącego wzywające do usunięcia naruszenia prawa w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa. Zarządzający ruchem po przeanalizowaniu całości sprawy nie uznał powyższych pism jako wniosków o udzielenie informacji publicznej, a jedynie potraktował je jako obywatelskie wnioski dotyczące poprawy bezpieczeństwa poprzez realizacje fizycznych elementów spowalniających ruch. Treść wniosku skarżącego nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii merytorycznej wyrażone w piśmie z dnia 23 października 2015 r. skierowane do skarżącego. Podjęcie takiego stanowiska poparte było wiedzą i doświadczeniem Zarządzającego ruchem oraz opracowaniem dla organizatorów ruchu pieszego wydanym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponadto organ poinformował, że Zarządzający ruchem udzielił szczegółowego wyjaśnienia na poruszane w piśmie kwestie po dokonaniu analizy bezpieczeństwa, przeprowadzeniu wizji w terenie, porównaniu skutków wprowadzenia podobnych rozwiązań w terenie w celu znalezienia odpowiedniego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W piśmie z dnia 18 października 2016 r. skarżący podtrzymał żądania zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przy czym, co wymaga podkreślenia, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kwestie te mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. w sprawie udzielenia informacji publicznej, w postaci udostępnienia dokumentacji na podstawie której uznano, że spowalniacze ruchu na drodze nr [...] w S. spowodują negatywne skutki. Podkreślić należy, że według ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych złożenie skargi na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięciu naruszenia prawa ani zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie (zob. uzasadnienie wyroków NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11, z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 557/10 z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10). Wobec powyższego prawa materialnego, na podstawie którego należy ocenić postępowanie organu do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienia dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Według ust. 3 art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie jest poza sporem, że Starosta Powiatu W. jako organ władzy publicznej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na różne kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia "informacji publicznej". Przepis ten wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym i przy czym ust. 1 pkt 1, 3 i 4 zaliczył między innymi informacje o przedmiocie działalności i kompetencjach, o których mowa w art. 4 ust. 1, oraz danych publicznych – w tym – treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (...). Informacja o udostępnienie której skarżący zwrócił się z wnioskiem z 12 maja 2016 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., odnosi się bowiem do działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz danych publicznych. W wyroku z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 118/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnienie informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona, w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Omawiana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, lub pisma informującego, że wymienione we wniosku dane nie stanowią informacji publicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że prawo wnioskodawcy do informacji publicznej może być ograniczane. Jego granica wyznacza art. 5 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba odnotować, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do podmiotu zobowiązanego w dniu 12 maja 2016 r. i do dnia rozpoznania skargi, organ ten nie podjął żadnej z wymienionych wyżej czynności, w przewidzianym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., terminie 14 dni. Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie okazała się w tych okolicznościach uzasadniona. Przekonanie, że żądana przez wnioskodawcę informacja (udostępnienie dokumentacji) nie miała charakteru publicznej nie znosi stanu bezczynności organu zobowiązanego, gdyż miał obowiązek podjąć czynności które stanowiłyby przejaw tej oceny. Ponadto należy wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób, bowiem nie w każdym przypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 u.d.i.p. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Nadto Sąd wskazuje, na zasadzie art. 141 § 4, że powyższe rozważania odnoszące się informacji publicznej stanowią jednocześnie wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego miała charakter rażący. Do stwierdzenia tego upoważnia Sąd brak jakiejkolwiek czynności organu po dniu 12 maja 2016 r., w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 13 u.d.i.p.). Przy czym treść wniosku skarżącego nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Takie zachowanie podmiotu zobowiązanego w sposób oczywisty rażąco narusza przepisy u.d.i.p. Takie same przesłanki zaważyły o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu funkcję represyjną spełni dostatecznie grzywna wysokości określonej w pkt III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. H.B.14.12.2016 r.