IV SAB/Wr 173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora A w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 stycznia 2020 r.; II. stwierdza, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora A w C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 8 marca 2020 r. skarżący K. N. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora A w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 7 stycznia 2020 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniósł, że 7 stycznia 2020 r. złożył za pośrednictwem poczty e-mail wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "skanów umowy na prowadzenie strony internetowej [...].pl zawartej przez A w C. a / przez inny podmiot z którym A podpisało umowę po zakończeniu umowy z Fundacją B. Jeśli nowa umowa nie została podpisana - proszę wskazać: imię i nazwisko wydawcy strony internetowej www.[...].pl imię i nazwisko redaktora naczelnego strony internetowej www. [...].pl imiona i nazwiska składu redakcyjnego strony internetowej www.[...].pl Jeśli nowa umowa została podpisana - proszę wskazać: imię i nazwisko wydawcy strony internetowej www.[...].pl imię i nazwisko redaktora naczelnego strony internetowej www.[...].pl imiona i nazwiska składu redakcyjnego strony internetowej www.[...].pl skanów umowy użyczenia przez A w C. strony / domeny [..].tv na rzecz innych podmiotów." Jak dalej zarzucił, wprawdzie organ pismem z dnia 21.01.2020 r. przedłużył czas odpowiedzi do 07.03.2020 r., to pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił zgodnie z obowiązującymi normami prawa odpowiedzi. To zaś czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości, podając, że w reakcji na złożony wniosek zawiadomił skarżącego, iż odpowiedź na wniosek nie może zostać udzielona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie 14 dni. Organ wskazał, że opóźnienie udostępnienia informacji podyktowane jest dużym zainteresowaniem dotyczącym działalności i funkcjonowania tej instytucji kultury, a co się z tym wiąże, licznym wpływem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Każdy wniosek musi zostać rozpatrzony indywidualnie z uwagi na różnorodność poruszanych przez wnioskodawców kwestii i różną szczegółowość zadawanych pytań. Ponadto powyższe wymaga dodatkowego zaangażowania kadrowego. Odpowiedź na wniosek miała zostać wysłana najpóźniej do dnia 7 marca 2020 roku. Ostatecznie jednak odpowiedzi udzielono w dniu 23 marca 2020 roku. Organ nie dochował zakreślonego terminu z przyczyn obiektywnych. Otóż w czasie, w którym miała zostać udzielona odpowiedź na wniosek, nieobecnych było wielu pracowników, a realizowanie zadań statutowych wymagało niezwykle dużego nakładu pracy, co spowodowało opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi. Do odpowiedzi na skargę organ załączył swoje pismo datowane na dzień 11 marca 2020 r., nadane pocztą elektroniczną do skarżącego w dniu 23 marca 2020 r. W treści tego pisma organ podał, że w załączeniu przesyła skan umowy na prowadzenie portalu wymienionego w żądaniu skarżącego. Nadto poinformował, iż nie posiada informacji dotyczącej imienia i nazwiska wydawcy strony internetowej i nazwiska redaktora naczelnego tej strony internetowej ani imion i nazwisk składu redakcyjnego strony internetowej, zaś domena użyczona jest na podstawie zapisu w umowie przesłanej skanem w załączeniu. Skarżący nie ustosunkował się do treści odpowiedzi organu na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Wniosek bowiem został zaadresowany do samorządowej jednostki organizacyjnej dysponującej majątkiem publicznym i wykonującej zadania publiczne z zakresu kultury. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym jednostkę o statusie instytucji kultury jest jej dyrektor (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 194). Przedmiotem żądanej informacji jest umowa zawarta przez dyrektora wymienionej instytucji kultury na prowadzenie strony internetowej tej instytucji kultury. Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym informacją publiczną jest również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 307/14, z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 173/14, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 - CBOSA). Tego rodzaju dane stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Nie jest to zresztą kwestia sporna między stronami. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13). Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy, organ w terminie 14-dniowym, pismem z 21 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na liczny napływ wniosków udzieli odpowiedzi na wniosek z dnia 7 stycznia 2020 r. najpóźniej do dnia 7 marca 2020 r., a zatem z zachowaniem maksymalnego według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu 2 miesięcy. Jednakże nie dochował bezsprzecznie tego terminu, albowiem skonstruował odpowiedź na wniosek w piśmie dopiero z 11 marca 2020 r., wysyłając je do skarżącego dopiero w dacie 23 marca 2020 r. Uczynił to zatem już po wywiedzeniu skargi przez skarżącego. Na dzień złożenia skargi organ pozostawał wobec tego w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sadowoadministracyjnego – z chwilą doręczenia skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek wraz z przekazaniem skarżącemu także skanu żądanej umowy. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. ak: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny licząc od upływu dopuszczalnego ustawą okresu dwóch miesięcy, a przede wszystkim bezczynność nie była zamierzona. Wyjaśnienie organu nie może wprawdzie wpłynąć na kwestię stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniach organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania żądanej informacji. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem wnioskodawcy, czy też celowym przedłużaniem postępowania. Z tych racji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (o których postanowiono w pkt. III sentencji wyroku) znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. i odnosi się do zasądzenia od organu zwrotu kwoty uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.