IV SAB/Wr 175/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postepowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie weryfikacji decyzji Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W. z dnia [...] nr [...] oddala skargę. Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił Z. R. (zwanemu dalej stroną lub skarżącym) przyznania zasiłku okresowego. W dniu 20 sierpnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło podanie skarżącego zatytułowane "skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji ostatecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – ZTPS [...] (...) z dnia [...] o sygn. [...] (...) o odmowie udzielenia pomocy w sprawie na wniosek z dnia 2 lipca 2013 r. (...)". Powyższe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Organ drugiej instancji, po zapoznaniu się z treścią podania, działając na podstawie art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), pismem z dnia 31 października 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, w szczególności poprzez wskazanie, czy wnosi: odwołania od trzech decyzji z dnia [...], czy wnosi o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] oraz zmiany tych decyzji na podstawie 154 k.p.a. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Następnie pismami z dnia 24 grudnia 2013 r. ([...], [...], [...]), stosownie do treści art. 65 § 1 w zw. z art. 154 k.p.a., Kolegium przekazało organowi pierwszej instancji podanie strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. w części zawierającej żądanie zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - m.in. wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie wydał decyzji, której zmiany żąda skarżący, a zatem nie jest właściwy do jej weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. Powyższe pisma z dnia 24 grudnia 2013 r. zostały doręczone stronie 13 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności Kolegium w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a. Sprawa ta była przedmiotem postępowania sądowego (IV SA/Wr 238/14). Skarżący złożył w tej sprawie również skargę na organ odwoławczy do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji ([...]). Podaniem z dnia 26 marca 2013 r. skarżący wezwał Kolegium po raz kolejny do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego niezałatwienia sprawy weryfikacji decyzji z dnia [...] na podstawie art 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ odwoławczy ponownie umorzył postępowanie w sprawie zarzucanej bezczynności w rozpatrzeniu podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. w trybie art 154 k.p.a W dniu 16 maja 2014 r. skarżący złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym podanie, mające stanowić "Zażalenie Na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w związku z moim wezwaniem z dnia 26 marca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa weryfikacji decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] sygn. [...] (...)". Domagał się "Stwierdzenia bezczynności i rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie braku weryfikacji decyzji MOPS z dnia [...] w oparciu o art. 154 kpa. pomimo wezwania z 26 marca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa i ponownego rozpatrzenia sprawy". Przypomniawszy powyższe fakty i zwróciwszy uwagę na złożenie skargi do Sądu w tej kwestii, Kolegium – w skierowanym do Z. R. piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. – stwierdziło, że nie widzi podstaw do prowadzenia w tej sprawie jakichkolwiek dalszych czynności prawnych. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w przedmiocie weryfikacji decyzji Prezydenta W. (Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W.) z dnia [...] nr [...]. Skarżący domagał się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium oraz zmiany decyzji z dnia [...] w oparciu o art. 154 k.p.a. ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Zdaniem skarżącego Kolegium odmawia weryfikacji decyzji organu I instancji przez co zamyka mu drogę do Sądu i wydania wyroku w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarzucanej przewlekłości. Wskazując na jego bezprzedmiotowość przedstawił wskazany wyżej dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że sprawa weryfikacji decyzji z dnia [...] nr [...] była już przedmiotem postępowania przed tut. Sądem. Zwrócono uwagę, że w skardze z dnia 9 maja 2014 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie załatwienia podania z dnia 20 sierpnia 2013 r. dotyczącego weryfikacji decyzji Prezydenta W. (Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W.) z dnia [...] nr [...]. Stąd też Kolegium podtrzymało swoje stanowisko względem tej kwestii w odpowiedzi na skargę z dnia 9 maja 2014 r., udzielonej pismem z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...]. Dodano jednocześnie, że Prezydenta Miasta W. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] na podstawie art. 154 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, kontrola ta obejmuje również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Na wstępie podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją wprowadzoną do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Podstawę formalną orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu adekwatnym do daty wszczęcia niniejszego postępowania, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest także i to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13). W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu pismem z dnia 11 lipca 2014 r. jest – zarzucana przez skarżącego – przewlekłość prowadzonego przez Kolegium postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji Prezydenta W. (Kierownika ZTPS nr [...] MOPS we W.) z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisko skarżącego, Kolegium nie dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie weryfikacji w/w decyzji z dnia [...] i tym samym w załatwieniu podania strony z dnia 20 sierpnia 2013 r. Skoro w podaniu tym, skierowanym do organu drugiej instancji za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie do wniesienia odwołania, strona wyraziła swoje niezadowolenie ze wskazanej wyżej decyzji, jednocześnie domagając się m.in. "stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ pomocowy" i "ukarania Prezydenta W. za rażące naruszenie prawa i pominięcie z mojego oświadczenia z dnia 2 lipca 2013 r. złożonego w sprawie oraz przeciwstawienie się wyraźnej woli strony tego postępowania" - to koniecznym okazało się zastosowanie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w tym podaniu. W myśl bowiem art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania, bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). W konsekwencji stwierdzenie, że wniesione podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ administracji publicznej do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Zatem dopiero po uzyskaniu od strony wyjaśnień w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r., z których jednoznacznie wynikało, że wolą skarżącego nie było wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...], organ do którego zostało skierowane żądanie, mógł przystąpić do rozpatrzenia tego podania zgodnie z intencjami strony, jednoznacznie wskazującymi na potrzebę weryfikacji wskazanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, a także jej zmiany w oparciu o art. 154 k.p.a. Stąd też, stosownie do regulacji art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., będące w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego badaną decyzję, wszczęło na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...]. W efekcie decyzją z dnia [...], na podstawie art. 156 §1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. W pozostałym zaś zakresie odnoszącym się do żądania zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., SKO działając na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazało podanie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Prezydentowi W., jako podmiotowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do treści art. 65 § 1 k.p.a jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Dokumentacja analizowanej sprawy także i w tym kontekście nie pozostawia wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wbrew zarzutom skarżącego nie dopuściło się przewlekłości. Niezwłocznie bowiem po rozpatrzeniu wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], Kolegium w związku z uznaniem swej niewłaściwości w sprawie dotyczącej zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., przekazało podanie organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, by Kolegium prowadziło postępowanie w sposób przewlekły. Zważyć należy, że działania podejmowane przez organ okazały się konieczne i adekwatne do potrzeb wynikających z okoliczności faktycznych sprawy. W okresie od wniesienia podania (20 sierpnia 2013 r.) do dnia przekazania żądania zamiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (24 grudnia 2013 r.) Kolegium wyjaśniło ostatecznie zakres podania skarżącego, rozpoznało jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] oraz zbadało dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., dochodząc do przekonania, że organem właściwym w tym zakresie będzie Prezydent W. Nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, że Kolegium odmawia weryfikacji decyzji z dnia [...] w ramach postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 k.p.a. i czyni to w sposób dowolny. Organy administracji publicznej winny bowiem zawsze działać zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., która obliguje organ do działania na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie oznacza to, że Kolegium nie będąc organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji, nie mogło tym samym podjąć stosownego postępowania i zobligowane było do przekazania podania skarżącego organowi właściwemu, którym okazał się Prezydent W. Jednocześnie należy zauważy, że tylko dzięki takiemu rozwiązaniu zostało stronie zagwarantowane – wbrew jego ocenie – prawo do oczekiwania rozpoznania jego żądania w administracyjnym toku instancji, a następnie poddania zapadłych rozstrzygnięć kontroli sądowej. Nadmienić bowiem należy, że Prezydent W. uczynił zadość oczekiwaniom skarżącego i rozpoznał jego żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wydając w tym względzie stosowne rozstrzygnięcie w dniu [...], nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.