IV SAB/Wr 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Ł. A. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ś. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Ł. A. z dnia 20 maja 2015 r. o udzielenie informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od wymierzenia organowi grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Ś. na rzecz skarżącego Ł. A. kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 10 czerwca 2015r. Ł. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W motywach podniósł, że w dniu 20 maja 2015 roku przedłożył w Urzędzie Miejskim w Ś. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania miesięcznej kwoty uposażenia brutto doradcy prezydenta miasta w okresie od grudnia 2014 roku do maja 2015 roku (w załączeniu). Podał, że do dnia złożenia skargi, 10 czerwca 2015 roku, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedstawiciel organu ograniczył się wyłącznie do wystosowania pisma stricte informacyjnego, które-co do zasady-nie spełniało waloru decyzji. Skarżący otrzymał je listem zwykłym w dniu 5 czerwca 2015 roku, pomimo, iż zgodnie z przekazanym wnioskiem określił inną formę udostępnienia informacji publicznej (e-mail). Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o : 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta Ś. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Prezydenta Miasta Ś. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej oddalenie. W motywach stwierdzono, że nietrafny jest zarzut naruszenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. strona przeciwna przesłała skarżącemu informację na złożony wniosek. W skardze skarżący przyznał fakt, że pismo strony przeciwnej będącej odpowiedzią na złożony wniosek otrzymał listem zwykłym w dniu 5 czerwca 2015 r. Skarżący uznał, że odpowiedź strony przeciwnej na wniosek jest niewystarczająca, albowiem w sprawie winna być wydana decyzja o odmowie jej udzielenia. Wskazano, że we wniosku z 20 maja 2015 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie kwot miesięcznego wynagrodzenia doradcy prezydenta za miesiąc grudzień 2014 r. styczeń 2015 r., luty 2015 r., marzec 2015 r., kwiecień 2015 r., maj 2015 r., nie wskazując z imienia i nazwiska osoby - pracownika Urzędu Miejskiego w Ś., którego ta żądana informacja ma dotyczyć. Zauważono, że stanowisko doradcy prezydenta nie jest stanowiskiem urzędniczym. Co do zasady informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie, np. w uchwale składu 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Z powyższego wynika zatem, że dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. W doktrynie przyjmuje się, że pełnienie określonych funkcji w organach gminy, powiatu czy województwa, w tym funkcji, z którymi wiąże się wydawanie decyzji administracyjnych z upoważnienia wójta, burmistrza, prezydenta, starosty czy marszałka, powinno przesądzać o jawności wynagrodzeń tych osób. Jednak jawności takiej nie można stosować wobec pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, a takim bez wątpienia jest stanowisko doradcy prezydenta. Wobec powyższego zarzut skarżącego o bezczynności Prezydenta Miasta Ś. jest bezzasadny, co czyni skargę za pozbawioną podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.) Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Ś. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji polegającej na wskazaniu miesięcznej kwoty uposażenia brutto doradcy Prezydenta Miasta w okresie od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. Organ w odpowiedzi, pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. poinformował, że zgodnie z ochroną danych osobowych dostęp do takich informacji jest ograniczony. Natomiast, w odpowiedzi na skargę skonstatował, że stanowisko doradcy prezydenta nie jest stanowiskiem urzędniczym związanym z pełnieniem funkcji publicznej. Oznacza to, że takich podmiotów nie odnosi się zasada jawności wynagrodzenia. W związku z tym Sąd zauważa, co następuje. Po pierwsze, to na adresacie wniosku spoczywa ocena czy skierowane doń żądania udostępnienia informacji dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej waloru "publiczności". Od rezultatu tej oceny zależy przebieg dalszego postępowania organu. Zakwalifikowanie informacji jako publicznej oznacza, że jej udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji (nie licząc decyzji o umorzeniu postępowania) administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (innych przepisach prawa). W analizowanej sytuacji Prezydent Ś. prowadząc postępowanie w sprawie, nie dokonał w jego trakcie oceny, czy stanowisko doradcy prezydenta miasta jest związane, czy też nie, z pełnieniem funkcji publicznej oraz czy wynagrodzenie związane z taką funkcją ma publiczny charakter. Poprzestał jedynie na zawartym w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. stwierdzenia, że zgodnie z ochroną danych osobowych dostęp do informacji żądanych przez skarżącego jest ograniczony. Tymczasem, dokonanie wskazanej oceny determinowałoby rodzaj dalszych czynności określonych w u.d.i.p., które powinny być podjęte w przedmiotowej sprawie. Należy przy tym pamiętać, że w judykaturze przeważa pogląd zgodnie z którym prawo do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne zasadniczo nie podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, co nie dotyczy danych wrażliwych. Inaczej mówiąc przyjmuje się, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępnienia informacji publicznej. Po drugie, dopiero w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie podkreślił, że w jego opinii stanowisko doradcy prezydenta nie jest stanowiskiem urzędniczym związanym z pełnieniem funkcji publicznej, zatem nie dotyczy go zasada jawności wynagrodzenia. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z jednomyślnym stanowiskiem orzecznictwa sądowego odpowiedź na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a..) nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia stanowiska organu. Jak wynika z jej nazwy umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne uznać należy natomiast powoływanie nowych faktów, czy też wskazywanie okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym stanowiska jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 20 maja 2015r. dotyczący udzielenia informacji na temat miesięcznej kwoty uposażenia prezydenta miasta w podanym okresie, albowiem nie powiadomił skarżącego pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w u.d.i.p., nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, ani ani też nie udzielił informacji w zakresie objętym wnioskiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w wypadku uznania ją za publiczną świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub tez informacji wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia w terminie 14 dni – wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2015r. w zakresie zawartego w tym wniosku pytania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt II sentencji wyroku). Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć bezsporne, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego, by Sąd zobowiązał organ do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy należy wyjaśnić, że przepisy nie wyposażyły Sądu w taką kompetencję normatywną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. J.T. 13.11.15r.