IV SAB/Wr 176/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2018 r.; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych. M. Z. wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej: MOPS) o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 na dzieci – syna H. i córkę A. Wniosek ten wraz z dokumentacją MOPS organ przesłał do [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. (dalej: organ, wojewoda), wpłynął on do adresata 12 września 2018 r. Z metryki sprawy wynika, że wniosek w Urzędzie został zarejestrowany w dniu 26 września 2018 r., a w dniu 2 października 2018 r. zweryfikowano dane osobowe w rejestrze PESEL, zweryfikowano pobieranie świadczeń w innych jednostkach terenowych, sprawdzono w systemie NFZ, czy osoba podlega ubezpieczeniu, opracowano decyzję, zaś w dniu 17 marca 2020 r. zweryfikowano pobranie świadczeń w innych jednostkach terenowych i podpisano decyzję. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 października 2018 r. do 31 maja 2021 r. i tego samego dnia wydał decyzję postanawiającą przyznać wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na córkę A. i syna H. na okres od 1 września 2018 r. do 31 października 2019 r. i dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020. W dniu 27 listopada 2019 r. i 22 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni wystosowała do Urzędu pisma z prośbą o udzielenie informacji w sprawie rozpoznania wniosków dotyczących przyznania świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego. Dodała, że interweniowała telefonicznie, odpowiedziano, że wnioski są pozytywnie dla niej załatwione, ale brakuje podpisu osoby decyzyjnej. Taka informacja miała miejsce w październiku 2018 r., do chwili obecnej nie otrzymała decyzji ani żadnej informacji, a Urząd Wojewódzki ma jakiś konkretny termin na udzielenie odpowiedzi na pismo interesanta. W piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. stwierdziła, że czeka "na odpowiedź na podstawowe pytanie: kiedy otrzyma zaległe i bieżące decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych i wychowawczych". W dniu 9 marca 2020 r. wnioskodawczyni skierowała do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skargę na bezczynność. Podała, że "wnosi zażalenie na bezczynność postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], w związku ze sprawą o wydanie decyzji oraz wypłacenie zaległych pieniędzy odnośnie zasiłku rodzinnego oraz świadczeń wychowawczych (500+)". Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu na załatwienie wszystkich spraw oraz ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podała, że "ostatnią decyzją dotyczącą zasiłku rodzinnego oraz świadczeń wychowawczych na dzieci miała przyznane w/w świadczenia do października 2018 r. Wnioski na dalsze okresy zasiłkowe zostały złożone w terminach i poprawnie w M.O.P.S. w G.". Wskazała, że w marcu 2019 r. otrzymała informację, że projekty decyzji są sporządzone, są one dla skarżącej pozytywne, wymagają tylko podpisu właściwej osoby, kilkakrotnie dzwoniła do organu w tej sprawie, ale kazano cierpliwie czekać. Skierowała do organu w tych sprawach pisma z 28 listopada 2019 r. i 22 stycznia 2020 r., ale nie otrzymała na nie odpowiedzi. Podała, że takie działania naraża stronę jako rodzica na niemożność zaspokojenia potrzeb życiowych dzieci. Termin do rozpoznania sprawy przez organ został naruszony "i stanowczo przekroczony". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Uzasadniając te wnioski organ wskazał, że skarga powinna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami skargę na bezczynność powinno poprzedzić ponaglenie, skarżąca nie złożyła takiego pisma. Pisma, o których mowa w skardze nie są ponagleniami w rozumieniu art. 37 k.p.a. jedynie prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Ponadto skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 zdanie wstępne oraz art. 46 § 1 pkt 2 i 3 § 2 pkt 1 lit. b i d oraz art. 47 § 1 p.p.s.a. Skarga nie odpowiada wymogom formalnym, została złożona w 1 egzemplarzu, nie dołączono do niej oryginałów ani odpisów załączników, a tylko kserokopie pism, nie wskazano PESEL skarżącej, nie określono charakteru prawnego złożonego pisma, a w konsekwencji jego przedmiotu. Sformułowane bowiem żądania zawarte w piśmie nie odpowiadają zakresowi kompetencji orzeczniczej sądu administracyjnego, sformułowanego w art. 149 p.p.s.a. odpowiadają natomiast zakresowi uprawnień orzeczniczych organu administracji publicznej rozpoznającemu ponaglenie (art. 37 § 6 k.p.a.). Tym samym nie wiadomo, czy skarga jest skargą na bezczynność kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy też wadliwie skierowanym ponagleniem w sprawie. Zarzucił także, że skarżąca jedną skargą objęła dwa postępowania administracyjne – co narusza art. 57 § 2 w zw. z art. 51 p.p.s.a. a ponadto przedmiotem skargi wydaję się być nie tylko wydanie decyzji, w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, co również sama czynność materialno-techniczna wypłaty świadczeń. Ta jednak nie może być objęta skargą na bezczynność. Organ przyznał, że skarżąca złożyła w dniu 1 sierpnia 2018 r. w MOPS w G. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego na okres od 2018/2019 na dzieci H. i A., drugi wniosek o przyznanie wyżej wymienionych świadczeń na dzieci na okres od 2019/2021 skarżąca złożyła w dniu 21 sierpnia 2019 r. Pierwszy wniosek wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 września 2018 r. drugi 9 października 2019 r. Dnia 17 marca 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzje rozstrzygające opisane wyżej wnioski. Podano również, że właściwość organu w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), którą od 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zmiany polegają na przeniesieniu kompetencji orzeczniczej z marszałka województwa na wojewodę. W związku z tymi zmianami organ przejął do realizacji ponad 15.000 spraw zaległych, dodatkowo w roku 2018 i 2019 do organu wpłynęło łącznie 34.526 nowych wniosków. Dlatego też ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych obecnie postępowań, występują opóźnienia w wydawaniu rozstrzygnięć. Dlatego też, jeżeli w ogóle w niniejszej sprawie doszło do bezczynności to nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, gdy występują szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidulanie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności lub przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji. Organ wskazał na orzecznictwo reprezentujące przedstawione wyżej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut organu dotyczący odrzucenia skargi. Zaistnienie podstaw do jej odrzucenia wyklucza bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy. Według Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi. Braki formalne skargi, choć w skardze występowały, zostały przez stronę usunięte po wezwaniu Sądu (poza PESEL skarżącej, który był wskazany w skardze), opartym na art. 49 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podziela również poglądu organu, że skarżąca nie dopełniła obowiązku ponaglenia organu przed wniesieniem skargi. W ocenie Sądu złożone przez skarżącą pisma z dnia 27 listopada 2019 r. i 21 stycznia 2020 r. jednoznacznie wskazują, że skarżąca ponagla organ i prosi o pilne rozpoznanie wniosków. Z pism tych wynika intencja ich sporządzania, żeby organ rozpoznał szybko wnioski i przesłał decyzję skarżącej, bo od tego uzależniona jest wypłata świadczeń. Wnioskodawczyni działała w sprawie bez pomocy pełnomocnika, tym samym jej pisma nie mają formy ani zwrotów profesjonalnych. W powołanych pismach jednoznaczne są też zarzuty, że organ działa opieszale. W związku z powołanymi zarzutami należy też odnotować, że mając na uwadze treść art. 57 § 3 p.p.s.a., przewodniczący zarządził rozdzielenie skargi w związku z bezczynnością w rozpoznaniu 4 wniosków – tym samym zostały sporządzone kserokopie skargi, załączników – i w takiej wersji zostały przekazane organom. W powyższych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody [...] w dniu 12 września 2018 r. i pierwsze czynności łącznie z opracowaniem decyzji (punkt 13 metryki sprawy) zostały wykonane 2 października 2018 r., część z nich powtórzona 18 października 2018 r. Następne działania miały miejsce po półtorarocznej przerwie, 17 marca 2020 r. Opisane wyżej zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] dopiero po 2 latach po złożeniu wniosku do organu, skorzystał z art. 36 k.p.a. i zawiadomił stronę o załatwieniu sprawy w kwietniu 2020 r. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ miał opracowaną decyzję już 2 października 2018 r., przez półtora roku nie wykonał żadnej czynności, by w dniu 17 marca 2020 r. zakończyć postępowanie wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest dokumentów, ale z metryki sprawy wynika to co w swoich pismach twierdzi skarżąca (z dnia 27 listopada 2019 r. i 21 stycznia 2020 r.), że decyzja była już opracowana wcześniej. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. W opisanym wyżej stanie faktycznym Sąd zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt II i III wyroku). Sąd nie zobowiązał organu w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu w określonym terminie albowiem na dzień wyrokowania decyzja była już w obrocie prawnym – dlatego też w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie w tym zakresie umorzył (pkt I wyroku).