IV SAB/Wr 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. O.-R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: I. podjąć zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne; II. odrzucić skargę. I. O.-R. (zwana dalej stroną skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem IAS) polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.). Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, albowiem organ zobowiązany do przedstawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 177/17 tutejszy Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do czasu przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny charakteru prawnego propozycji zatrudnienia przedstawianej funkcjonariuszom celnym w toku reformy administracji skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że wobec przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny jednolitej linii orzeczniczej określającej charakter przedstawianej funkcjonariuszom celnym oferty dalszego ich zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, ustały już przyczyny powodujące konieczność zawieszenia niniejszego postępowania. Stosownie zatem do treści art. 128 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a. należało je podjąć, o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Przechodząc do oceny prawnej wniesionej skargi należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 u.p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 4 u.p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a., skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 u.p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. Przepis ten bowiem stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem zainteresowania zarówno tutejszego Sądu, jak i nade wszystko Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy te przyjęły, że z treści kierowanego do funkcjonariuszy celnych pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia – jak miało to również miejsce w niniejszej sprawie – a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy była poza tym składana w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a Podobnie – zdaniem Sądu – należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycji służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.K.A.S.) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.K.A.S.). Z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy w takiej sytuacji do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę tę przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S (por. nieprawomocne postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/17 i Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 78/17). Dodatkowo należy zauważyć, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynności Dyrektora IAS w przedstawieniu stronie skarżącej propozycji dalszej służby, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego postanowienia.