IV SAB/Wr 18/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Burmistrza Miasta K. na rzecz skarżącego kwoty 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. M. B. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kserokopii "wezwania do zapłaty" od [...], które wpłynęło do Gminy Miejskiej K.. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. Kierownik Wydziału Mienia, Planowania Przestrzennego i Architektury Urzędu Miasta w K. poinformował skarżącego o tym, że "wezwanie do zapłaty" od firmy "[...]" nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej: u.d.i.p.. Skarżący wskazała, że złożył do Burmistrza wniosek o udostępnienie powyżej wskazanych informacji. Skarżący oświadczył, że domaga się zobowiązania Burmistrza Miasta K. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie, względnie udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązania Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie oraz stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i tym samym ukarania Burmistrza Miasta K. grzywną. W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej Organ skarżony wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem udzielona odpowiedź nie mogła mieć formy decyzji administracyjnej, bowiem forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Burmistrza, prywatne pismo przedsądowe nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwanie do zapłaty stało się podstawą do wszczęcia postępowania cywilnoprawnego, a niewątpliwie skarżący jest w tym postępowaniu stroną przeciwną, a zatem upublicznianie szczegółów pisma jest niedopuszczalne. Ponadto zważył, że dokument objęty wnioskiem skarżącego jest w sensie materialnym dokumentem wytworzonym przez przedsiębiorcę i dotyczy on działalności jego firmy, która nie jest w żaden sposób powiązana z działalnością publiczną, bądź działającą na rzez podmiotu publicznego (np.: poprzez wykonywanie stosownej umowy cywilnoprawnej na rzecz Gminy). Pismo przedsądowe, wystosowane do Gminy, zmierzało do realizacji prywatnych celów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź nie wydaje decyzji, w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostepnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Burmistrz Miasta K. pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zatem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja z wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r. - stanowi informację publiczną na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o sporach finansowym Gminy K. jest bowiem informacją o majątku jednostki samorządu terytorialnego. Dokumenty będące w posiadaniu przez jednostkę zobowiązaną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, związane z tokiem wykonywania lub zrealizowania umowy w zakresie zamówień publicznych, posiadają walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną. Do nich należą w szczególności: faktury wystawione przez wykonawcę umowy, dokumenty dotyczące złożonych zamówień, dokumenty przyjęcia dostaw, reklamacje składane przez zamawiającego, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawcy w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy wykonywaniu umowy, noty odsetkowe wystawione przez wykonawcę, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcą umowy np. wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące konkretnego zamówienia publicznego. (patrz. Wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Op 27/10, pub. LEX). W ocenie Sądu, w dacie wystąpienia skarżącego ze skargą organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2013 r. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta K. pozostawał i nadal pozostaje w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu (20 stycznia 2014 r.). Jednak ze względu na podjęte przez organ zobowiązany działania, w tym pismo z dnia 19 listopada 2013 r., będące w rozumieniu organu próbą załatwienia sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. Wskazać należy skarżącemu, że sąd administracyjny w zakresie swoich uprawnień, nie posiada możliwości zobowiązywania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.