IV SAB/Wr 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. Ś. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę w całości. Uzasadnienie: W skardze z dnia 23 października 2019 r. na bezczynność Burmistrza Gminy T. (dalej, organ I instancji, organ pomocowy) w przedmiocie wniosku, co do którego wskazany organ prowadził postępowanie pod sygnaturą [...] (winno być [...] dodanie Sądu) doprecyzowanej pismami z dnia 13 i 21 listopada 2019 r. P. Ś. (dalej: strona , skarżący) przedstawiając swoją sytuację osobistą, wniósł o przeanalizowanie sprawy i zobowiązanie organu do udzielenia pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że prawomocnym postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 73/19 tut. Sąd odrzucił skargę na bezczynność tego samego organu w przedmiocie wypłacenia przyznanych świadczeń wychowawczych, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ pomocowy wyjaśnił, że pod sygnaturą [...] prowadził postępowanie, którego przedmiotem było przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci skarżącego. Z akt sprawy wynika, że na wniosek strony z dnia 30 sierpnia 2017 r. decyzją z dnia [...] września 2017 r. (nr [...]) organ przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna M. Ś. (dalej syn) na okres od 1 października 2017 r. do 21 września 2018 r. oraz na córkę A. Ś. (dalej córka) na okres od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 20r. Dnia 21 maja 2018 r. skarżący dostarczył do organu wyrok Sądu Okręgowego we W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...], w którym Sąd rozwiązał przez rozwód małżeństwo skarżącego z J. Ś., a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem oraz córką powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania ww. małoletnich w każdorazowym miejscu zamieszkania ich matki. Jednocześnie Sąd określił udział skarżącego w ponoszeniu kosztów utrzymania małoletnich w ten sposób, że zasądził od skarżącego na rzecz małoletniego syna alimenty w kwocie 250,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych) miesięcznie oraz zasądził od skarżącego na rzecz małoletniej córki alimenty w kwocie 250,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych) miesięcznie, łącznie 500,00 zł (słownie: pięćset złotych), poczynając od dnia prawomocności wyroku (tj. od dnia 26 kwietnia 2018 r.). Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego od dnia prawomocności wyroku oraz jednocześnie wstrzymano wypłatę świadczenia wychowawczego od miesiąca maja 2018 r. Od decyzji uchylającej tutejszego Organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ( dalej organ II instancji, organ odwoławczy) podnosząc, że sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] października 2018 r. organ pomocowy wydał decyzję nr [...], w której uchylił decyzję z dnia [...] września 2017 r. (nr [...]) o przyznaniu prawa do świadczeń wychowawczych. Od powyższej decyzji skarżący złożył ponownie odwołanie do organu II instancji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. w całości uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji uchylającej decyzja uchylana już nie obowiązywała. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń należy wszcząć odrębne postępowanie. Mając powyższe na uwadze, organ dnia 28 grudnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnych świadczeń, o czym zawiadomił skarżącego, który został również poinformowany o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się, co do przedmiotu sprawy. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. adresowanym do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji skarżący złożył ponaglenie, w którym podkreślił, że został pozbawiony wszelkich świadczeń i zasiłków wnosząc o ich wypłatę. Dnia [...] lutego 2019 r. organ wydał decyzję, w której uznał, że świadczenie wychowawcze za okres od 1 maja 2018 r. do 30 września 2018 r. na dzieci skarżącego jest świadczeniem nienależnym. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na fakt, że świadczenie wychowawcze zostało wstrzymane od dnia 1 maja 2018 r. i nie doszło do jego wypłaty, tutejszy organ uznał, że nie ma obowiązku ich zwrotu, ponieważ nie zostały one wypłacone. Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji, a następnie skargę za pośrednictwem tego organu skierowaną do tut. Sądu na bezczynność tego samego organu w przedmiocie wypłacenia przyznanych świadczeń wychowawczych. Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 73/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , organ II instancji , po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Sądowi wiadomo z urzędu, że powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 205/19 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. organ przesłał uwierzytelnioną kserokopię postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zmieniającego częściowo zaskarżone postanowienie w ten sposób, że wnioskodawcę – skarżącego ustanowiono opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego syna. Postanowienie wydane na skutek apelacji stało się prawomocne z dniem 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi skarżący poprzedził ponagleniem. Za takie uznać należy bowiem pismo strony z dnia 7 stycznia 2019 r. złożone do organu wyższego stopnia z pośrednictwem organu I instancji zatytułowane "ponaglenie", w treści którego skarżący wskazuje, że znalazł się w trudnej sytuacji od kwietnia 2018 r., a na skutek działań organu I instancji został pozbawiony wszelkich świadczeń i zasiłków od kwietnia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ustosunkowując się do wniosku organu o odrzucenie skargi należy także wyjaśnić, że postanowienie o odrzuceniu skargi nie ma powagi rzeczy osądzonej, nie wyklucza zatem możliwości wniesienia nowej skargi. W sprawie niniejszej nie zachodzi także tożsamość postępowań sądowych, gdyż w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 73/19 Sąd postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. odrzucił skargę strony na bezczynność tego samego organu, ale w przedmiocie wypłacenia przyznanych świadczeń wychowawczych. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący zarzuca natomiast bezczynność z zakresie wniosku ( z dnia 30 sierpnia 2017 r.) co do którego właściwy organ pomocowy prowadził postępowanie pod sygn. [...] zwieńczone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2017 r. przyznającej stronie świadczenie wychowawcze w kwocie po 500 zł na syna na okres od 1 października 2017 r. do 21 września 2018 r. oraz na córkę za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Innymi słowy sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie mimo istnienia takiego obowiązku, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona bo organ nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, wówczas występuje bezczynność organu. W istocie bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności za zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Sąd po przeanalizowaniu akt tej sprawy, mając na względzie powołane wyżej regulacje i ugruntowane stanowisko orzecznictwa doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazany na wstępie organ I pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017r. o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wyraźnie należy ponadto wskazać, że poza kontrolą Sądu, jako odrębne postępowanie administracyjne, pozostaje wszczęte z urzędu przez organ pomocowy w dniu 28 grudnia 2018 r. postępowanie w sprawie nienależnych świadczeń. W badanej sprawie bezsprzecznie bowiem w ramach czasowych określonych powołanymi wyżej przepisami k.p.a. organ pomocowy w dniu [...] września 2017 r. na wniosek strony z dnia 30 sierpnia 2017 r. wydał decyzję przyznającą stronie wnioskowane świadczenie na dzieci za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Prawo to było realizowane przez stronę do kwietnia 2018 r. Następnie decyzja ta była dwukrotnie uchylana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.Dz.U. z 2019, poz. 2407 ze zm ), decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2018 r. Końcowo jednak organ odwoławczy ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. w całości uchylił decyzję z dnia [...] października 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego ostatecznego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazano, że skoro organ pomocowy wydał decyzję uchylającą w dniu [...] października 2018 r. w stosunku do decyzji przyznającej świadczenie do [...] września 2018 r. to w dniu wydania zaskarżonej decyzji uchylającej ( z dnia [...] października 2018 r.) decyzja uchylana ( z [...] września 2017 r. ) już nie obowiązywała. Brak jest bowiem podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną. Z powyższego wynika zatem nie tylko, że kwestia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego we wnioskowanym okresie zasiłkowym stosownie do obowiązujących ówcześnie regulacji art. 18 ust. 1 i 2 ustawy została ostatecznie rozstrzygnięta, ale i fakt, że uprawnienie wynikające z tej decyzji ostatecznie wygasło. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce. W konsekwencji tego kognicja Sądu jest w tym postępowaniu ograniczona do kwestii badania bezczynności, a tym samym wykluczona jest możliwość oceny poprawności aktów związanych z wykonaniem danego obowiązku publicznoprawnego takich jak choćby kwestionowana przez stronę wypłata świadczeń, która nie jest czynnością z zakresu działania administracji publicznej. W tej sprawie wykluczone jest ponadto dokonywanie oceny prawidłowości aktów administracyjnych wydanych w czasie postępowania. W celu ich wzruszenia strona miała natomiast możliwość ich kwestionowania w odrębnym postępowaniu. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że pod adresem organu I instancji nie można skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia 30 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w całości, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność organu. Przy czym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.)