IV SAB/Wr 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w J. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idąca skargę; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w J. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. (dalej zwana stroną lub skarżącą) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w J. (dalej zwanego Komendantem Miejskim Policji, organem lub w skrócie KMP) w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 20 lutego 2019 r., uzupełnionego w dalszej korespondencji, stanowiącej ponaglenia, z dnia 8 lipca 2019 r. i z dnia 22 lipca 2019 r., o udzielenie informacji publicznej zgodnie z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwanej dalej ustawą informacyjną lub w skrócie u.d.i.p.). Skarżąca żądała w skardze: 1) zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, 4) zwolnienia z kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu do jej reprezentowania w toku dalszego postepowania (wniosek rozpoznany odrębnie przez referendarza sądowego pod sygn. akt IV SPP/Wr 154/19), 5) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (w istocie strona występowała w niniejszej sprawie samodzielnie). W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że pismem z dnia 20 lutego 2019 r. wystąpiła do Komendanta Komisariatu II Policji w J. (dalej jako Komendant Komisariatu Policji lub w skrócie KKP) z wnioskiem o przesłanie notatek policyjnych z interwencji, dotyczących jej zgłoszeń w przedmiocie zakłócania ciszy nocnej i porządku przez klientów sąsiedniej restauracji. Po bezskutecznym upływie 4 miesięcy strona pismem z dnia 8 lipca 2019 r. złożyła ponaglenie, na które otrzymała jedynie lakoniczną oraz pozbawioną podstaw faktycznych i prawnych w świetle ustawy informacyjnej odpowiedź KKP z dnia 13 lipca 2019 r. Strona pismem z dnia 22 lipca 2019 r., doręczonym organowi w dniu 25 lipca 2019 r., złożyła powtórne ponaglenie, w którego treści doprecyzowała wcześniejszy wniosek z dnia 20 lutego 2019 r. wnosząc o udzielenie informacji w następującym przedmiocie: 1) rodzaj interwencji i jej charakter, 2) dane osoby zgłaszającej, 3) przyczynę interwencji, jej przebieg, wykonywanie czynności oraz dane personalne uczestników i świadków, jak również sposób zakończenia, 4) dane personalne policjantów, strażników miejskich lub innych osób udzielających wsparcia podczas interwencji (stopień, nazwisko i imię oraz jednostkę), 5) dane przedstawicieli służb miejskich, drogowych itp. Zdaniem skarżącej, pomimo adresowania poprzednich pism do KMP, pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., doręczonym jej w dniu 30 sierpnia 2019 r., ponownie udzielono lakonicznej odpowiedzi i jak poprzednio to nie Komendant Miejski Policji lecz Zastępca Komendanta Komisariatu Policji poinformował ją, że ze względu na RODO nie mogą jej być udzielone żadne informacje w sprawie, prze co rozumieć należy, że jej wniosek z dnia 20 lutego 2019 r. pozostaje bez rozpatrzenia. W ocenie strony informacjom, o które wystąpiła, nie można odmówić waloru informacji publicznej, gdyż dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej i zawierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy. Strona zarzuciła, iż nie tylko, że KMP nie udzielił jej wnioskowanej informacji, ale również nie otrzymała od organu żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. W przekonaniu skarżącej skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku to oczywistym jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy informacyjnej, a tym samym i bezczynności w tym zakresie. Komendant Miejski Policji wniósł o oddalenie skargi strony z uwagi na jej bezzasadność. Organ podkreślił, iż w tej sprawie skarżąca wniosła o udostępnienie notatek sporządzonych przez policjantów z konkretnie wskazanych interwencji przeprowadzonych przez tych funkcjonariuszy. Po otrzymaniu tego żądania skarżąca została poinformowana najpierw w rozmowie z dzielnicowym w dniu 7 marca 2019 r., a następnie w pismach z dnia 13 lipca 2019 r. i z dnia 22 sierpnia 2019 r., że takie notatki nie zostały sporządzone. Zdaniem organu jeśli zatem notatek fizycznie nie ma, to nie można ich udostępnić, a tym samym Komendant Miejski Policji nie zostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, ponieważ odpowiedział już jej o tym, że nie posiada żądanej przez nią informacji publicznej. KMP podniósł, iż w sprawie nie jest sporne, że notatki policyjne z interwencji mogą stanowić informację publiczną, jednakże w tej sprawie notatki nie mogły zostać udostępnione z braku ich istnienia. Komendant Miejski Policji wskazał również, iż w tym kontekście bezprzedmiotowe są twierdzenia skarżącej o obowiązku sporządzania przez policjantów notatek, ponieważ w ocenie organu w tym przypadku nie było obowiązku ich sporządzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Organy Policji niewątpliwie mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy informacyjnej i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy informacyjnej nie kształtują wyczerpująco wszystkich niezbędnych elementów obowiązku informacyjnego, wobec czego koniecznym jest sięgnięcie do rozwiązań i norm innych ustaw, w tym m.in. regulujących struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania podmiotów zobowiązanych, w szczególności jednostek "władzy publicznej" czy "podmiotów wykonujących zadania publiczne". W pojęciach "władzy publicznej", czy "zadań publicznych" mieści się, ale ich nie wypełnia, załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Dla pewnej grupy takich podmiotów działalność w sferze administracji publicznej stanowi jedynie "uboczną", czy wręcz "marginalną" część ich ustrojowych zadań. Do tych podmiotów z całą pewnością można zaliczyć Policję, której ustrojowe zadania i jej strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej jako ustawa policyjna lub w skrócie u.oP.) W myśl art. 6 ust. 1 u.oP. organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią; 2) komendant powiatowy (miejski) Policji; 3) komendant komisariatu Policji. Z kolei, w myśl art. 6a ust. 1 u.oP., w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy- komendant rejonowy Policji. Z powyższej regulacji nie wynika jednakże bezpośrednio, który z komendantów Policji na obszarze danego województwa, tj. wojewódzki, powiatowy (miejski) czy komisariatu, jest organem właściwym w sprawie udzielenia informacji publicznej, która, jak była o tym mowa wyżej, nie jest sprawą związaną bezpośrednio z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji wymienionych w ustawie policyjnej. W tej sytuacji przyjąć należy, iż po pierwsze- co do zasady organem właściwym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest organ, do którego wniosek został skierowany, a po drugie- kompetencje danego komendanta Policji określa przepis art. 4 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, będące w posiadaniu informacji. W rozpatrywanej sprawie podmiotem, do którego skarżąca zaadresowała pierwszy swój wniosek z dnia 20 lutego 2019 r. o nadesłanie notatek policyjnych z podjętych czynności interwencyjnych był Komendant Komisariatu Policji. Jak wynika z akt administracyjnych odpowiedź, że z przedmiotowych interwencji nie została sporządzona notatka urzędowa została udzielona skarżącej ustnie przez dzielnicowego w dniu 7 marca 2019 r. Pismo skarżącej z dnia 8 lipca 2019 r., kierowane tym razem do Komendanta Miejskiego Policji miało charakter ponaglenia do organu wyższej instancji z wyartykułowanym żądaniem pilnej odpowiedzi na wniosek z dnia 20 lutego 2019 r. Odpowiedź na to ponaglenie udzielił Zastępca Komendanta Komisariatu Policji, zamiast adresat ponaglenia, tj. Komendant Miejski Policji, pismem z dnia 13 lipca 2019 r. informując, iż "z przedmiotowej interwencji nie sporządzono notatki urzędowej, gdyż nie z każdej interwencji takie notatki są sporządzane". Zdaniem Sądu, uwzględniając wskazanie przez stronę w skardze Komendanta Miejskiego Policji jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopiero trzecie pismo skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r., określone przez nią jako "ponaglenie powtórne", w którym zawarto nowe żądanie informacyjne można przyporządkować jako, skierowany bezpośrednio do Komendanta Miejskiego Policji, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na przedmiotowy wniosek informacyjny z dnia 22 lipca 2019 r. organ zobowiązany do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział, a jedynie odniósł się do niego znów Zastępca Komendanta Komisariatu Policji, który w piśmie, datowanym na dzień 22 sierpnia 2019 r. informował, że "w piśmie z dnia 13.07.2019 r. udzielono wszelkich informacji, o których Pani (...) może zostać poinformowana- zgodnie z Ustawa o Ochronie Danych Osobowych RODO. Jednocześnie informuję, iż wgląd w akta prowadzonych przez Policję spraw mają strony postępowania jak również Sąd i Prokuratura". Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy informacyjnej podmiot zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów: ← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu lub ← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub ← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że podmiot zobowiązany, tj. organ względem którego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 22 lipca 2019 r., za wyjątkiem wadliwego scedowania swoich obowiązków na Komendanta Komisariatu Policji, nie podjął żadnych czynności, czy to o charakterze czynności materialno-technicznych, czy też w postaci decyzji o umorzeniu postępowania lub odmowie udostępnienia informacji. W związku z tym należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r., rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na marginesie wskazać należy, iż wbrew stanowisku organu wniosek strony z dnia 22 lipca 2019 r. nie dotyczył przekazania notatek z interwencji, lecz odnosił się do podania szeregu danych odnośnie przebiegu interwencji policyjnej i osób w niej uczestniczących. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącej, lecz pozostawał w błędnym przekonaniu co prawidłowości swojego działania, bazując na przyjętym ostatecznie – i jak się okazało niewłaściwym – stanowisku co do innego adresata wniosku informacyjnego. Nie można zatem było uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego przekroczenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, sprowadzającym się do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Rozstrzygnięcie to czyni również zadość żądaniu skarżącej, co już samo w sobie powinno dla niej stanowić niejako rekompensatę za doznane w toku postępowania negatywne odczucia co do lekceważenia strony i opieszałości organu. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.