IV SAB/Wr 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie wszczęcia i przeprowadzenia postepowania służbowego względem funkcjonariusza policji postanawia : odrzucić skargę. B. D. (dalej: skarżący) pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie wszczęcia i przeprowadzenia postepowania służbowego względem funkcjonariusza policji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał następujący stan faktyczny sprawy: W dnia 30 stycznia 2012 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. z raportem w którym zarzucił naruszenie na jego szkodę zasad etyki zawodowej policjanta, przez Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowego Policji w L. - asp. G. H.. W dniu 24 grudnia 2012 r. skarżący złożył na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie w formie raportu na niezałatwienie sprawy do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.. Organ wyższej instancji pozostawił zażalenie bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego, ponieważ Komendant Powiatowy Policji w L. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, W odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w L., pismem z dnia 26 lutego 2013 r. poinformował, że w oparciu o raport z dnia 30 stycznia 2012 r. przełożony dyscyplinarny polecił rzecznikom dyscyplinarnym przeprowadzenie czynności wyjaśniających w trybie art. 134i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz.1687 ze zm.). Czynności te nie potwierdziły, by wskazany funkcjonariusz popełnił przewinienie dyscyplinarne, tak więc zaistniała przesłanka ujemna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Skarżącemu przełożony dyscyplinarny nie przyznał statusu pokrzywdzonego, gdyż uznał, iż funkcjonariusz nie odniósł żadnej szkody wyrządzonej tym działaniem. Tym samym przełożony ten nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika więc z powyższego, organ nie miał obowiązku sporządzenia raportów w formie wskazanego wyżej postanowienia, gdyż nie został skarżącemu przyznany status pokrzywdzonego. Wydanie bowiem postanowienia w trybie art. 135 ust. 2 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że osoba składająca wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego posiada status pokrzywdzonego. Komendant nadto zauważył, że w innym raporcie z dnia 7 listopada 2011 r. skarżący nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec nadkom. R. F.. Zdaniem Komendanta, przepisy rozdziału 10 ustawy o Policji, nie statuują obowiązku pisemnego informowania osoby powiadamiającej kierownika jednostki o nieprawidłowym jej zdaniem postępowaniu podległych mu funkcjonariuszy, której w toku przeprowadzonych na podstawie jej powiadomienia czynności wyjaśniających nie przyznano statusu pokrzywdzonego, o wyniku tych czynności. Ponadto przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w toku prowadzenia wspomnianych wyżej czynności wyjaśniających, czy też postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w punktach 1 – 4 w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Stąd też zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają. Kwestię dopuszczalności skargi w tym zakresie reguluje przepis art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowi, iż od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne, policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, iż o dopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej można mówić jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 138 zaskarżenie orzeczenia dyscyplinarnego i postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne. W myśl art. 134i ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, może wszcząć postępowanie dyscyplinarne na wniosek pokrzywdzonego. Natomiast według ust. 3 powołanego przepisu, przełożony zawiadamia m.in. pokrzywdzonego o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, przesyłając odpis wydanego postanowienia. Podobnie rzecz się ma z odmową wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, bowiem w myśl art. 135 ust. 2 ustawy o Policji, postanowienie takie doręcza się pokrzywdzonemu, jeżeli złożył on wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W tym miejscu należy zauważyć, że uregulowane w rozdziale 10 ustawy o Policji, postępowanie w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji, zostało podzielone na dwa etapy. Jeżeli zachodzą wątpliwości, co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, to – stosownie do treści art. 134i ust. 4 ustawy o Policji – przełożony dyscyplinarny zleca przeprowadzenie czynności wyjaśniających i następuje to jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne zaś – wg art. 134i ust. 5 ustawy o Policji – wszczyna się dopiero z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. (v. postanowienie WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SAB 209/05). W rozważanej sprawie skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego) oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne nie zostało wszczęte, a przyczyną tego stanu rzeczy, w ocenie organu, był brak podstaw do przyznania skarżącemu statusu osoby pokrzywdzonej. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich spraw zaliczają się również sprawy dyscyplinarne, które z pewnością nie należą do sfery przedmiotowej administracji publicznej sensu sticto. Oznacza to, że ze względu na zasadę, iż przepisy szczególne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, sądowa kontrola legalności orzecznictwa dyscyplinarnego jest możliwa tylko w przypadkach, w których przypisy ustaw szczególnych dopuszczają taką ewentualność, a skarga może być wniesiona tylko w ustalonym w nich zakresie oraz po wyczerpaniu przewidzianych w tych przepisach procedur. Przepisy te stanowią zatem wyłączną podstawę prawną dla kreowania właściwości sądów administracyjnych w sprawach dyscyplinarnych oraz do określenia zakresu zastosowania w nich unormowań ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonego treścią art. 138 ustawy o Policji nie mieści się zarówno wydanie orzeczenia zobowiązującego przełożonego dyscyplinarnego do wydania aktu w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz nakazującego mu ukaranie dyscyplinarne osoby winnej niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż powyższa skarga nie jest objęta zakresem jego właściwości i z tych względów – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.