IV SAB/Wr 190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Dyrektora Instytutu Rozwoju Terytorialnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. T. M. (skarżący) zwrócił się do dyrektora Instytutu Rozwoju Terytorialnego we W. (Instytut) o udostępnienie informacji publicznej "na temat wynagrodzeń brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkowymi składnikami (np. premiami): Dyrektora Instytutu Rozwoju Terytorialnego, wszelkich zastępców tego Dyrektora, a także Kierowników komórek organizacyjnych oraz ich zastępców, Głównego Księgowego oraz ich zastępców w ramach Instytutu Rozwoju Terytorialnego z siedziba we W. – za 2014 r., 2015 r. oraz za okres od stycznia do lipca 2016 r.". Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r., dyrektor Instytutu działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udzielenia informacji na temat składników wynagrodzeń osobowych zastępców dyrektora jednostki, kierowników komórek organizacyjnych i ich zastępców, głównego księgowego i ich zastępców. Wskazano, że informacje o wysokości wynagrodzeń w/w osób zatrudnionych w Instytucie nie stanowią informacji publicznej ponieważ osoby te nie uczestniczą w wydawaniu decyzji administracyjnych, ani nie dysponują mieniem Samorządu Województwa Dolnośląskiego i w związku z tym nie zaliczają się do grona osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie wskazano, że dyrektor instytutu zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę zawartej z Marszałkiem Województwa D. i podmiotem właściwym do udzielenia informacji na temat wynagrodzeń dyrektora jednostki jest Urząd Marszałkowski Województwa D., stąd wniosek o udzielenie informacji w tym zakresie przekazano do Wydziału Kadr, Szkoleń i Spraw Socjalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., według właściwości. Niezależnie od powyższego dodatkowo poinformowano, że oświadczenie majątkowe złożone przez dyrektora Instytutu zamieszczone jest na stronie internetowej, której adres podano. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. dyrektor Instytutu poinformował Dyrektora Wydziału Kadr, Szkolenia i Spraw Socjalnych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., że wnioskodawcy udzielono informacji na tematy wyszczególnione we wniosku, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu dyrektora IRT. Uznano, że skoro pracodawcą jest Marszałek Województwa D. to przekazano wniosek w powyższej sprawie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 19 września 2016 r. Dyrektor Wydziału Kadr Szkolenia i Spraw Socjalnych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. poinformował dyrektora Instytutu, że marszałek województwa jest jedynie zwierzchnikiem służbowym kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych, a nie ich pracodawcą. Pracodawcą dla dyrektora Instytutu jest Instytut Rozwoju Regionalnego. Wskazano, że Marszałek Województwa D. nie posiada informacji dotyczących wynagrodzenia netto wypłaconego dyrektorom w okresie wskazanym we wniosku zatem Instytut jest w posiadaniu informacji. Pismem z dnia 27 września 2016 r. dyrektor Instytutu przekazał skarżącemu informacje o wysokości wynagrodzenia dyrektorów Instytutu w roku 2014 r., 2015 r. i za okres od stycznia do lipca 2016 r. W skardze na bezczynność pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zobowiązanie dyrektora Instytutu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem, tj. wysokości wynagrodzeń osób szczegółowo wskazanych w tym piśmie albo wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia bądź umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji. Wniósł też, o zobowiązanie dyrektora Instytutu do przedłożenia statutu oraz regulaminu Instytutu. Zdaniem skarżącego, pisma dyrektora Instytutu w tym zakresie nie można traktować jako decyzji administracyjnej bowiem organ ten nie odmówił udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego przekazanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do dyrektora Wydziału Kadr, Szkoleń i Spraw Socjalnych Urzędu Marszałkowskiego było niedopuszczalne bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązany do udostępnienia informacji jest m. in. podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego a więc dyrektor Instytutu. Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Uszczegółowienie pojęcia "informacja publiczna" znajduje się w art. 6 ust. 1. Jakkolwiek w przepisie tym wskazane są przykłady informacji publicznych, to nie jest to katalog zamknięty. Szeroki zakres informacji wskazanych w tym przepisie świadczy, że ustawodawca chciał objąć pojęciem "informacja publiczna" jak najwięcej informacji związanych z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. nr 254), informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy ma ona zastosowanie między innymi do dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz głównych księgowych samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Skoro jawne są informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób - przeto tym bardziej jawne są wynagrodzenia osób wskazanych we wniosku. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, wynikających z ustawy (art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1) oznacza, że pozostaje on w bezczynności (m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). W związku z tym, że dyrektor Instytutu, jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie uczynił zadość wnioskowi skarżącego skarga zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę dyrektor Instytutu wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi, a tym samym legitymacji procesowej zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że doszło do bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie informacji publicznej. Nadmieniono, że bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością postępowania. Dyrektor Instytutu wskazał, że stosownej odpowiedzi udzielił skarżącemu w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. uznając w nim, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odnośnie zaś wynagrodzenia dyrektora Instytutu stosowna informacja została udzielona w dniu 27 września 2016 r. Zdaniem organu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, a zatem odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia czy odpowiedź ta zaspakaja oczekiwania strony, czy też zgodna jest ze stanem rzeczywistym lub nie może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych, odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.). W jego świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ze statutu Instytutu nadanego uchwałą Sejmiku Województwa D. z dnia 14 lutego 2013 r., nr XXXI/875/13 wynika, że Instytut jest jednostką organizacyjną Województwa D. działającą w formie jednostki budżetowej (§ 3 ust. 1). Instytut wykonuje opracowania na rzecz organów samorządu województwa oraz podporządkowanych im jednostek nieodpłatnie (§ 3 ust. 2). Z § 8 statutu zaś wynika, że Instytutem kieruje i reprezentuje go jednoosobowo dyrektor, dyrektora zatrudnia i zwalnia Zarząd Województwa D., dyrektor odpowiada przed Zarządem Województwa D. za działalność Instytutu. Instytut działa na mieniu znajdującym się dotychczas w zarządzie Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego (§ 9 ust. 1). Działalność Instytutu oparta jest na wieloletnich programach i rocznych planach pracy opracowywanych przez dyrektora Instytutu i zatwierdzonych przez Zarząd województwa (§ 9 ust. 2). Nie ulega zatem wątpliwości, że każda informacja wytworzona bądź odnoszona do tej jednostki budżetowej stanowić będzie informację publiczną, a podmiot ją reprezentujący będzie zobowiązany do jej udostępnienia w trybie ustawy. Zobowiązany dyrektor Instytutu uznał, że informacja o zarobkach zastępców dyrektora jednostki, kierowników komórek organizacyjnych i ich zastępców, głównego księgowego i jego zastępców nie ma waloru informacji publicznej gdyż osoby te "nie uczestniczą w wydawaniu decyzji administracyjnych ani nie dysponują mieniem Samorządu Województwa D. i w związku z tym, nie zaliczają się do grona osób pełniących funkcje publiczne". Zobowiązany nie ma racji w tym względzie. Regulamin Organizacyjny nadany tej jednostce budżetowej, stanowi, że dyrektor Instytutu powierza zadania kierownikom pracowni, kierownikom zespołów oraz kierownikom projektów. W skład kierownictwa instytutu wchodzą dyrektor, jego zastępcy oraz główny księgowy. Całokształtem pracy w ramach komórek organizacyjnych Instytutu kierują kierownicy tych komórek ponosząc w tym zakresie odpowiedzialność przed dyrektorem lub jego zastępcami. O publicznym charakterze informacji jakie wytwarzają te osoby, bądź odnoszących się do tych osób, będzie świadczyć czy dotyczą one spraw publicznych, a nie to jakie relacje istnieją między dyrektorem Centrum, jego zastępcami i głównym księgowym. To przekonuje, że wynagrodzenia tych osób, w szczególności ich wysokość stanowić powinna informację publiczną. Wynagradzanie zastępców dyrektora i głównego księgowego jednostki budżetowej Gminy W. niewątpliwie mieści się w "gospodarowaniu mieniem komunalnym", a to uznane zostało przez ustawę za sprawę publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. II SAB/Wa 933/15). Do tego trafnie podnosił skarżący, że stosownie do art. 15 cytowanej ustawy z dnia 3 marca 2000 r. informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Osoby podlegające tej ustawie to m.in. zastępcy dyrektorów i główni księgowi (por. art. 1 pkt 3, art. 2 pkt 2 i 4). Rację jednak trzeba przyznać i zobowiązanemu gdy zauważa w odpowiedzi na skargę, że jego pismo z dnia 24 sierpnia 2016 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną gdyż określa osobę, do której została skierowana, rozstrzygnięcie (odmowa udostępnienia informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej), podmiot władny ją podjąć i jego podpis. To zaś są niezbędne, konstytutywne elementy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, który ukształtował dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie). Skoro tak, zobowiązany nie był bezczynny w chwili wniesienia skargi (datą sporządzenia skargi jest 28 września 2016 r.). Bezczynność bowiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej istnieje wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje żadnych działań stosownie do wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. W sprawie o takim "milczeniu" zobowiązanego nie można mówić. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).