IV SAB/Wr 190/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2019 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.Ł. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wnioskiem z dnia 31 lipca 2019 r., przesłanym drogą pocztową, zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. (zwanego dalej Dyrektorem lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii dokumentów dotyczących wszystkich kontroli prowadzonych w Szkole Podstawowej im. [...] w K. (dalej jako szkoła) przez Kuratora Oświaty we W. oraz Radę Miejską i Urząd Miejski w Ż. w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 lipca 2019 r. Strona wniosła, aby powyższe informacje, tj. kopie dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających zostały udostępnione poprzez przesłanie ich w formie kserokopii lub skanów (na CD) na adres wnioskodawcy. Dyrektor pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, iż nie udostępni wyżej wymienionych informacji. Strona w skardze do tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2019 r. zarzuciła organowi bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Dyrektora do wykonania tego wniosku zgodnie z jego treścią oraz o orzeczenie, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, natomiast poinformował pisemnie, że nie udostępni tych informacji, przy czym nie uzasadnił swojego stanowiska, ani też nie poinformował o przysługującej drodze odwoławczej. Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a u.p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej w skrócie u.d.i.p.) W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z tego względu każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania szkoły, jako podmiotu wykonującego zadanie publiczne związane z edukacją, stanowi informację publiczną. W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do dokumentów dotyczących kontroli przeprowadzonych w szkole stanowią informację publiczną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało natomiast ustalenie, czy w świetle obowiązku informacyjnego wystarczającym było pisemne oświadczenie organu, że nie udostępni żądanej informacji, a tym samym, że nie doszło do bezczynności w tym postępowaniu. Przypomnieć w tym miejscu można, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do sekretariatu szkoły drogą pocztową, co z uwagi na brak zachowanej koperty ze stemplem nadawczym, mogło nastąpić w okresie pomiędzy dniem 1 sierpnia 2019 r., tj. najszybciej w pierwszym dniu kalendarzowym po dniu datowania pisma strony, a dniem 9 sierpnia 2019 r., tj. najpóźniej w dniu sporządzenia odpowiedzi Dyrektora. Pierwszą i zarazem jedyną czynnością, jaką podjął organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, było skierowanie do skarżącego pisma datowanego na dzień 9 sierpnia 2019 r., w którym poinformowano wnioskodawcę o odmowie udostępnienia żądanych informacji. W sprawie nie były kwestionowane fakty doręczeń tych przesyłek, dlatego przyjąć należało, że odpowiedź organu sporządzono i doręczono skarżącemu z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zachodzi zatem pytanie jaki charakter miało pismo organu z dnia 9 sierpnia 2019 r., a zwłaszcza czy spełniało ono znamiona decyzji administracyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to dla adresata wniosku, że decyzja, a zwłaszcza jej uzasadnienie, musi odpowiadać m.in. regułom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W przywołanym przepisie art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, przy czym art. 107 § 2 k.p.a. dopuszcza także określenie w przepisach szczególnych innych składników decyzji (np. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nakazuje, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawierało także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji). Jak słusznie podkreśla się w doktrynie nie wszystkie elementy składowe decyzji mają jednakowe znaczenie i tylko pominięcie niektórych z nich pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. W przypadku naruszeń formy prawnej decyzji jako minimum jej elementów traktuje się cztery składniki, tzn.: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (np. J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, 2017, s. 584). Analizując pismo organu z dnia 9 sierpnia 2019 r. Sąd doszedł jednak do przekonania, że nie spełnia one kryteriów uznania go za decyzję administracyjną, gdyż pomimo zawarcia minimalnych składników określających formę decyzyjną brak w nim chociażby namiastki uzasadnienia prawnego odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie mówiąc o pouczeniu o przysługującym w takim przypadku trybie odwoławczym. Z przyczyn omówionych wyżej nie można traktować tego pisma również jako informacji, że żądanie wnioskodawcy nie dotyczy informacji mających charakter publicznej, czy też, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, bądź też zawiadomieniem, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła. W związku z tym należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Dyrektor do dnia wydania wyroku takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ w ustawowym terminie odpowiedział na wniosek skarżącego, jednakże wadliwie zinterpretował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostawając w błędnym przekonaniu o wykonaniu w ten sposób ciążącego na nim obowiązku informacyjnego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w pkt III sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 100 zł (wpis od skargi), wynikało z treści art. 200 u.p.p.s.a.