IV SAB/Wr 192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. B. B. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Wnioskodawca zwrócił się także z prośbą o przesłanie żądanych informacji w postaci skanów na adres poczty elektronicznej. Odpowiadając na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 30 stycznia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, Wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we W. przesłał wnioskodawcy scan protokołu posiedzenia Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 16 stycznia 2014 r., z którego wynikało, że Okręgowa Rada Adwokacka pozostawiła bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. Uznano jednocześnie, że e-mail skarżącego stanowiący wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazano, że wniosek taki w świetle orzecznictwa WSA nie może być sporządzony przez osobę anonimową i przesłany pocztą elektroniczną. Nadto prawo dostępu do informacji publicznej, jakiego domaga się autor e-maila, podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność skarżących oraz adwokatów, których skarga dotyczy, co wynika wprost z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. B. B., dalej: skarżący, złożył skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej we W., zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności określonej wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony. W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie jest prawdą, że skarżący zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego ORA we W. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z załączonego do skargi e-maila z dnia 7 stycznia 2014 r. został on skierowany do Okręgowej Rady Adwokackiej we W., zaś e- mailem z dnia 30 stycznia 2014 r. Okręgowa Rada Adwokacka odpowiedziała skarżącemu przesyłając skan protokołu posiedzenia Rady z dnia 16 stycznia 2014 r. Skarżący nie zgodził się z otrzymaną odpowiedzią i wniósł skargę na bezczynność Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia 22 stycznia 2014 r. Wskazano następnie, ze postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 24/14 wniesiona skarga została odrzucona, a orzeczenie i akta zwrócone. Uznano, że skarga jest bezpodstawna albowiem skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 – Prawo o adwokaturze, (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 635) adwokaci zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są Naczelna Rada Adwokacka, okręgowe izby adwokackie i zespoły adwokackie. Natomiast w świetle art. 9 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Wyższa Komisja Rewizyjna. Zgodnie z art. 39 organami izby adwokackiej są zgromadzenie izby, okręgowa rada adwokacka, sąd dyscyplinarny i komisja rewizyjna. Do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby (art. 50 ustawy). Zgodnie zaś z art. 80 przywołanej ustawy adwokat podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych. W związku z powyższym stwierdzić należało, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we W. jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd zawodu adwokata. Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14, dostępny w internecie). Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 k.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Jak wskazano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Końcowo jeszcze tylko podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, że za pisemny wniosek uznawać należy także zapytanie przesłane pocztą elektroniczną, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 – dostępny w internecie). Celem ustawy o informacji publicznej jest odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej wniosku i stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 – dostępny w internecie). Wobec tego nie sposób podzielić poglądu Okręgowej Rady Adwokackiej, że złożony wniosek nie spełniał wymogów formalnych jako sporządzony przez osobę anonimową i przesłany pocztą elektroniczną. Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.