IV SAB/Wr 194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 4 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata T. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi jest bezczynność Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej (MZGK) w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z dnia 4 lipca 2014r., który wpłynął dnia 7 lipca 2014r., Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z/s P. w B. wniosło o udzielenie informacji dotyczących: 1) sprawozdania z działalności Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w okresie od stycznia 2010 r. – do czerwca 2014 r., czyli za lata 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 – do czerwca, 2) wykazu wszystkich budynków i lokali mieszkalnych będących pod zarządem MZGK, 3) wykazu za wskazane powyżej lata jaka była i jest skala zadłużenia lokatorów wobec MZGK i z jakiego tytułu, ile obecnie jest spraw w sądzie, wobec ilu najemców podjęto działania egzekucyjne oraz eksmisyjne. Wskazano, że do dnia złożenia skargi (25 lipca 2014 r.) organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy. W związku z powyższym wniesiono o zobowiązanie Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. do udzielenia żądanej informacji oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w B. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w dniu 28 lipca 2014 r. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej, po ustaleniu, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną i braku istnienia uprawnienia wnioskodawcy do jej otrzymania, wezwał stronę do jego wykazania. Stwierdzono, że w sytuacji, gdy zdaniem dysponenta informacji publicznej żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, podmiot ten winien poinformować wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości bezwarunkowego udostępnienia żądanej informacji. Aby sprostać wnioskowi strony, w celu uzyskania informacji wymagana jest analiza całego zasobu dokumentów, wskutek czego dochodzi do tzw. przetworzenia informacji, której udostępnienie wymaga wykazania istnienia interesu publicznego. Wytworzenie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej dodatkowych prac polegających na wyłączeniu z całości dokumentacji, zestawienia tak zdobytej informacji z uwzględnieniem ustawy o ochronie danych osobowych oraz o ochronie praw lokatorów, ponieważ zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustaw o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej nie posiada jednego dokumentu – wykazu wszystkich budynków i lokali mieszkalnych będących pod zarządem MZGK. Poszczególne wykazy znajdujące się w posiadaniu różnych działów Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej są objęte tajemnicą ustawową z uwagi na zawarte tam dane osobowe i kwoty poszczególnych zaległości konkretnych osób. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej nie dysponuje gotowym dokumentem - sprawozdaniami z działalności za lata 2010, 2011, 2012, 2013, półrocze 2014r. (ponieważ nie ma obowiązku takich sprawozdań sporządzać), nie posiada gotowego dokumentu - wykazu za wskazane lata powyżej jaka była i jest skala zadłużenia lokatorów wobec MZGK i z jakiego tytułu, dokument wskazujący ile obecnie jest spraw w sądzie zawiera dane osób trzecich, które są objęte tajemnicą ustawową. Informacja wobec ilu najemców podjęto działania egzekucyjne oraz eksmisyjne również zawiera dane objęte tajemnicą ustawową i nie może być udostępniona. W celu udzielenia wszystkich tych informacji należy sięgnąć do posiadanej przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej dokumentacji (dokumentacji źródłowej) pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzeniem jej "specjalnie dla niego". Wniosek o dyscyplinarne ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy nie znajduje zastosowania ze względu na bardzo szeroki zakres żądanych informacji oraz argumentację dotyczącą przetworzenia całej dokumentacji źródłowej, specjalnie dla wnioskodawcy. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga zaangażowania kilku działów, m. in. działu księgowości, działu administracji, działu windykacji, działu naliczeń czynszowych, działu nadzoru budowlanego, oraz radcy prawnego. Pismem pełnomocnika strony skarżącej z dnia 7 listopada 2014 r. podtrzymano argumentację skargi, wskazując ponadto dodatkowe okoliczności normatywne (poparte przytoczonym orzecznictwem), zmierzające do wykazania nieprawidłowości stanowiska skarżonego organu. Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o ewentualne skierowanie sygnalizacji do Burmistrza B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. , W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Zakład Gospodarki Komunalnej, jako zakład budżetowy stanowiący jednostkę organizacyjną Gminy B., dotowany z budżetu gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2014 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). W wypadku ustalenia, że żądana informacja ma walor informacji publicznej (a takie stanowisko przyjął organ), na podmiocie zobowiązanym zaczynają ciążyć powinności określone w u.d.i.p. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień. W związku z tym należy wyjaśnić, że przekonanie organu, że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji przetworzonej i poinformowanie o tym wnioskodawcy wraz z oczekiwaniem wykazania przez niego szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu nie znosi stanu bezczynności organu, lecz może stanowić podstawę wydania decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji. Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego, np. poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarga do sądu. W sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, co dopiero otwierałoby skarżącemu drogę odwoławczą w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o skierowanie sygnalizacji do odpowiedniego organu Sąd stwierdza, zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Na tle tego przepisu należy zauważyć, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (por. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego". Warszawa 2008, s. 258). W szczególności ma na celu informowanie organów administracji publicznej o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu, które - w ocenie sądu - stanowią przyczynę skargi na ich działalność. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, dlatego nie zastosował sygnalizacji przewidzianej tym przepisem. Sąd nie jest również władny do zobowiązania podmiotu zarządzającego zakładem pracy do wdrożenia odpowiedzialności dyscyplinarnej wobec pracowników, którzy – zdaniem skarżącego, naruszyli swoje obowiązki. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 16, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej. H.B.4.12.2014r.