IV SAB/Wr 194/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu lub dokonania czynności. Skargą z dnia 5 listopada 2021 r. M. C. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie świadczenia wychowawczego. Skarżona przez stronę bezczynność i przewlekłość Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 6 lipca 2021 r., strona wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2021/2022 na dzieci: M. C., L. D. i M. D. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przekazał wniosek strony Wojewodzie w dniu 11 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody do Sądu strona wniosła w dniu 20 stycznia 2022 r. Wojewoda, decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. ([...]) odmówił skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Mając powyższe okoliczności na względzie strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że choć dobrze wypełniony wniosek złożyła w lipcu 2020 r. (powinno być 2021 r.) do dziś nie otrzymała odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. O odrzucenie skargi wniósł z tego powodu, że nie wpłynął do niego wniosek strony złożony – co wynika z treści skargi - w lipcu 2020 r. Wpłynął wniosek strony ale złożony 6 lipca 2021 r. Co do wniosku z 6 lipca 2021 r. organ wskazał, że skarżąca rzeczywiście złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. W związku z tym, że zarówno wnioskodawczyni jak i ojcowie dzieci są zatrudnieni za granicą wniosek został przekazany Wojewodzie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wyjaśnił, że w dniu 26 stycznia 2022 r. wydał decyzję (znak [...]), którą odmówił skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Podniósł, że po otrzymaniu skargi podjął niezwłocznie kroki niezbędne do załatwienia sprawy i zakończył postępowanie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda powołał się na dużą ilość załatwianych spraw z wniosków o świadczenia wychowawcze, stanowiącą pochodną ilości napływających wniosków o te świadczenia oraz na sytuację kadrową urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności i przewlekłości w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu z całokształtu akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarga dotyczyła wniosku strony z dnia 6 lipca 2021 r. na okres świadczeniowy 2021/2022, złożonego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. C., L. D. i M. D. (dowód: k. 11 i 14 akt admin.). Wadliwe oznaczenie wniosku w skardze jako złożonego "w lipcu 2020 r." jest powieleniem błędu pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., który na prezentacie daty wpływu wniosku z dnia 6 lipca 2021 r. wprowadził wadliwą, odręczną adnotacje, o rocznej dacie jego wpływu: "wpłynęło dnia 06.07.2020" (dowód: k. 11 akt. adm.). Skarżąca nie mogłaby we wniosku złożonym w dniu "06.07.2020" wnosić o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na M. D. jako urodzonego dopiero w dniu [...] (dowód: k. 12 akt. adm.). Nie można obciążyć skarżącą błędami organów. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej bezczynności i przewlekłości organu Sąd stwierdza: Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/2 i przywołane w nim wyroki sądów, publ. CBOSA). Z kolei "przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18, publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Skarżąca wnioskiem z dnia 6 lipca 2021 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we S. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. C., L. D. i M. D. W związku z okolicznością zatrudnienia rodziców dzieci na terenie Republiki Czeskiej i Republiki Federalnej Niemiec, wniosek strony został przekazany Wojewodzie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek wpłynął do Wojewody w dniu 11 sierpnia 2021 r. Od momentu przekazania wniosku Wojewodzie (11 sierpnia 2021 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 1 stycznia 2022 r. na bezczynność i przewlekłość (20 stycznia 2022 r.) minęło ponad 5 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 3 miesiące. Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość niemiały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na brak rażącego naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo długość przewlekłości i bezczynności wynosząca ok. 3 miesiące. Było to na tyle nieznaczne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, że, mając na uwadze także niezwłocznie załatwienie sprawy po otrzymaniu skargi, nie można było uznać stanu bezczynności i przewlekłości jako rażąco naruszającego prawo. W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem w dniu 26 stycznia 2022 r. Wojewoda zakończył postępowanie decyzją administracyjną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.