IV SAB/Wr 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca A. R. I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania z wniosku strony skarżącej orzekając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej W. sp. z o.o. z/s we W. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej W. sp. z o.o. z/s we W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. sp. z o.o. z/s we W. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca A. R. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 19 grudnia 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej W dniu 8 grudnia 2023 r. dokonała korekty wniosku. Pismem z dnia 27 lutego 2024 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) wezwał Stronę do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów. Jednocześnie poinformował o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W dniu 2 lutego 2024 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi domagała się zobowiązania organu do wydania Stronie na rzecz A. R. zezwolenia na pracę typu "A" na terenie RP w terminie 30 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go organowi wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisała okoliczności faktyczne sprawy stwierdzając, że organ od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności. Wyjaśniała, że w sprawie nie jest wymagane ponaglenie, co wynika z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 735, dalej ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Wskazała na przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego dotyczące bezczynności stwierdzając, że wystąpiła w tej sprawie. Wniosek Strony jest procedowany już 13 miesięcy. Końcowo Skarżąca wskazywała, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023r., poz. 103 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 2022 r.). Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca wskazała, że jest on adekwatny w stosunku do okresu bezczynności jak i utrudnień związanych z brakiem terminowego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i problemów kadrowych. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że ww. środki mają charakter dyscyplinująco – represyjny o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą W dniu 19 kwietnia 2024 r. organ nadesłał pismo procesowe informując o rozpoznaniu wniosku Strony. Do pisma załączył zezwolenie z dnia 9 kwietnia 2024 r. na pracę wskazanego Cudzoziemca na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym miała ona charakter rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z godnie z jego brzmieniem przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę procesową działania organu administracji w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie rażąco zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się ponad 13 miesięcy. Po wpływie wniosku organ nie podjął żadnych czynności procesowych, dokonał tego dopiero po wniesieniu skargi. Tym samym organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie w sposób rażąco przewlekły. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu rozpoznania wniosku Strony, a to z uwagi na wydanie wnioskowanego zezwolenia. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r., gdyż normy te nie odnoszą się do postępowań prowadzonych na podstawie art. 88a i nast. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.