IV SAB/Wr 198/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca S. M. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy i że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą we W. sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. W. sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca) - pismem z 24 stycznia 2024 r. - wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca S. M. Jak wynika ze skargi i akt administracyjnych sprawy, 5 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu) strona wniosła o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca S. M. Pismem z 30 listopada 2023 r. dokonała korekty wniosku. W skardze z 24 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu: 2 lutego 2024 r.) skarżąca - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 149 § 1 pkt 3 w zw. z 149 § 1a, 149 § 2 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - w zakresie rozstrzygnięcia wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia prawomocności orzeczenia i doręczenia go organowi wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty; 4) zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wyjaśniła także, że w sprawie nie jest wymagane ponaglenia z uwagi na treść art. 10a pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia) i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z 12 kwietnia 2024 r. organ poinformował, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydanym w dniu 9 kwietnia 2024 r. zezwoleniem na pracę cudzoziemca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga w tej sprawie nie wymagała uprzedniego wniesienia ponaglenia, co wynika z art. 10a pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z jego brzmieniem, przepisów art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 779 ze zm. - dalej: k.p.a.) nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że - w myśl art. 35 § 5 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu 5 stycznia 2023 r., a pismem z 30 listopada 2023 r. skarżąca dokonała korekty wniosku. Z uwagi na brak podjęcia przez organ jakichkolwiek działań, w dniu 2 lutego 2024 r (data wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność organu. Dopiero po wniesieniu skargi organ podjął pierwszą czynność w sprawie - pismem z 27 lutego 2024 r. wezwał skarżącą o uzupełnienie braków formalnych. W dniu 9 kwietnia 2024 r. zakończył postępowanie, wydając zezwolenie na pracę cudzoziemca. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu miesiąca (ew. dwóch miesięcy) - podejmuje w sprawie pierwszą nakierowaną na jej załatwienie czynność po 13 miesiącach od otrzymania wniosku, a zezwolenie wydaje po 15 miesiącach, tj. kiedy sprawa winna być już dawno załatwiona mając na uwadze terminy określone w art. 35 k.p.a. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i 36 oraz w art. 8, 9, 10, 11 i 12, a w konsekwencji art. 6 i 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał także (pkt I zdanie drugie sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na wydanie w sprawie – 9 kwietnia 2024 r. – zezwolenia, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącej niepewność co do możliwości zatrudnienia cudzoziemca, z drugiej stanowić będzie sankcję dla organu za nieprawidłowe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jest też potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez skarżącą kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).