IV SAB/Wr 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. P. małoletnia reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 15 maja 2020 r., która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje na rzecz skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 maja 2020 r. małoletnia I. P. zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W toku postępowania, pełnomocnik strony kilkukrotnie wzywał organ do wydania decyzji w sprawie. Pismem z dnia 22 maja 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 25 maja 2023 r.) wystąpił do Wydziału Spraw Obywatelskich Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji. Blisko miesiąc później, bo pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 21 czerwca 2023 r.) skierował do Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. organ pouczył stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519) oraz jednocześnie wskazał, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W piśmie tym, organ w powołaniu na art. 106 ust. 2a i 2b ustawy o cudzoziemcach, wezwał stronę, w terminie 30 dni, do przedłożenia "dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia", tj.: - udokumentowania aktualnego źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny na terytorium RP oraz wykazanie posiadania dochodu w wysokości wyżej niż 600 zł netto (dla osoby w rodzinie) miesięcznie; - aktu urodzenia małoletniej strony wraz z jej tłumaczeniem przysięgłym na język polski. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca formułując zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 tej ustawy; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 marca 2024 r. do Sądu wpłynęła, nadesłana przez organ, decyzja Wojewody z dnia 29 lutego 2024 r. o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do 30 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych, dokonywana pod kątem podejmowanych (przez Wojewodę) w sprawie czynności procesowych uzasadnia zasadność postawionego w skardze zarzutu przewlekłości. Organ dysponował wnioskiem strony niewątpliwie od dnia 15 maja 2020 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 21 grudnia 2023 r., wtedy to bowiem, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Finalnie, postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone dopiero w dniu 29 lutego 2024 r. i nastąpiło do już po wniesieniu przez stronę skargi na przewlekłość postępowania. W świetle tych faktów, stwierdzając oczywiste naruszenie przez organ dyspozycji art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 k.p.a. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Orzekając o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej przewlekłości Sąd miał na uwadze czas jaki na dzień wniesienia skargi upłynął od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem oraz tempo podejmowanych przez organ czynności procesowych. W ocenie Sądu, składane przez stronę korekty wniosku, wobec całkowitej bierności organu w sprawie aż do dnia 21 grudnia 2023 r., nie przyczyniły się do przedłużenia postępowania, a za długość trwania tego postępowania odpowiada wyłącznie organ. Mając na uwadze, że po wniesieniu skargi organ wydal decyzję pobytową, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W punkcie III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze przyznaną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie orzekania o przyznaniu sum pieniężnych Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. Zdaniem Sądu, przyznana stronie suma pieniężna jest adekwatna do stwierdzonego przez organ uchybienia, uwzględnia także okoliczność, że finalnie, Wojewoda wydał w sprawie decyzję pobytową. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie IV sentencji wyroku, Sąd oddalił dalej idącą skargę. Orzeczenie Sądu w tym zakresie odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie maksymalnej, jaka wynika z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, objęta treścią żądania skargi suma pieniężna jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.