IV SAB/Wr 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.M. i D. M. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2018 r. W. M. i D. M. zwrócili się do Wójta Gminy L. o udostępnienie następującej informacji publiczne: a) wskazanie numeru i parametrów technicznych drogi, prowadzącej do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. K. w K., tj. rodzaj nawierzchni, rodzaj podbudowy, rodzaj kruszywa we wszystkich warstwach nawierzchni, metody wykonywania nasypów, rok budowy oraz maksymalny tonaż; b) wskazanie parametrów technicznych dróg dojazdowych do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. K. w K., tj. rodzaj nawierzchni, rodzaj podbudowy, rodzaj kruszywa we wszystkich warstwach nawierzchni, metody wykonywania nasypów, rok budowy oraz maksymalny tonaż; c) udostępnienie umowy zawartej przez Gminę L. z wykonawcą drogi, o której mowa w punkcie a) oraz wskazanie trybu wyboru wykonawcy. Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. Wójt Gminy wezwał wnioskodawców do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, uznając że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wnioskodawcy pismem z dnia 5 marca 2018 r. wnieśli o podanie terminu rozpoznania wniosku i wyjaśnienie przyczyn opóźnienia w załatwieniu wniosku. Wójt Gminy ponowił wezwanie przy piśmie z dnia 14 marca 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 marca 2018 r. wnioskodawcy wskazali, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej i bezzasadne jest wezwanie do wykazania interesu publicznego. Jednocześnie wnioskodawcy wyjaśnili, że posiadają interes publiczny w celu uzyskania żądanej informacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej, ponieważ brak jest przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawców: ad a) i b) Drogami prowadzącymi do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. K. w K., są drogi oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] obręb K., [...] obręb K., [...] obręb K., [...] obręb K. Droga oznaczone numerem ewidencyjnym [...] obręb K. stanowi drogę publiczną o numerze ewidencyjnym [...] o długości 1,650 km. Parametry techniczne drogi zgodnie z raportem z przeglądu podstawowego drogi publicznej z dnia 26 lipca 2017 r. to: nawierzchnia – mineralno – asfaltowa; szerokość jezdni w metrach – 3,50; przekrój drogowy – w terenie zabudowanym; chodniki, ścieżki – brak; pobocze – gruntowe, mineralne utwardzone i zieleń; odwodnienie – powierzchniowe, rowy przydrożne; zadrzewienie – drzewa przy drodze; most drogowy – 1 wiadukt nad linią kolejową; przepusty – przepusty rurowe; oznakowanie pionowe – istnieje, oznakowanie poziome – istnieje. Natomiast pozostałe drogi nie stanowią dróg publicznych, są drogami gminnymi wewnętrznymi i organ nie posiada żądanej informacji. ad. c) Organ nie jest w posiadaniu umów zawartych przez Gminę z wykonawcami dróg, z uwagi na obowiązek wybrakowania dokumentacji technicznej (do której dołączana jest także umowa z wykonawcami), oznaczonej klasyfikacją archiwalną "B5" zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. wnioskodawcy złożyli odwołanie "od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. wnioskodawcy wnieśli ponaglenie do SKO w sprawie pisma Wójta Gminy z dnia 11 czerwca 2018 r. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. SKO poinformowało wnioskodawców, że nie znajduje podstawy prawnej do podejmowania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. W skardze z dnia 28 września 2018 r. na bezczynność Wójta Gminy, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawcy wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie żądanych we wniosku informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt; o wymierzenie organowi grzywny; o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez rażące przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawców organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na dwa pierwsze pytania wniosku, jednakże nie udostępnił umowy zawartej przez Gminę z wykonawcą drogi prowadzącej do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. K. w K. Organ nie wskazał jakichkolwiek informacji, jakie to były umowy, kiedy zawarte, z jakimi wykonawcami. Organ winien też wskazać, gdzie znajduje się archiwum, aby skarżący mogli się zwrócić bezpośrednio do archiwum o udzielenie żądanej informacji. Nieudzielenie przez organ żądanych informacji stanowi próbę odsunięcia odpowiedzialności za uniemożliwienie skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej na terenie kopalni "[...]". Organ bezpodstawnie umieszczając ograniczenie tonażu na drodze dojazdowej do kopalni uniemożliwił wykonywanie działalności gospodarczej. Uzyskanie informacji pozwoli na ustalenie odpowiedzialności organu i umożliwienie skarżącym wykonywania działalności gospodarczej na nieruchomości, która została zakupiona w tym celu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. udostępnił posiadaną informację publiczną oraz wskazał, jakich informacji nie posiada. Jest to oświadczenie o określonym stanie rzeczy i ma charakter informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o majątku, którym dysponują, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zauważyć, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W rozpatrywanej sprawie, organ ostatecznie uznał (po zajęciu stanowiska przez SKO w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]), że żądane przez wnioskodawców w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. informacje mają charakter informacji publicznej i jest to informacja prosta, której uzyskanie nie wymaga wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie odpowiedź na wniosek z dnia 12 lutego 2018 r. (data wpływu do organu – 15 luty 2018 r.) została udzielona przez Wójta Gminy w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. Opóźnienie to spowodowane było błędną interpretacją przepisów u.d.i.p. i uznaniem, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Dlatego też organ w pismach z dnia 20 lutego 2018 r. i 14 marca 2018 r. żądał wykazania przez wnioskodawców szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Następnie po odmowie wykazania przez wnioskodawców szczególnej istotności dla interesu publicznego w piśmie z dnia 26 marca 2018 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jego zdaniem brak było przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Po otrzymaniu w dniu 29 maja 2018 r. decyzji SKO z dnia [...] maja 2018 r. organ bezzwłocznie pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. udzielił wnioskodawcom odpowiedzi na wniosek (odpowiedź otrzymana przez pełnomocnika strony w dniu 18 czerwca 2018 r.). Wnioskodawcy w złożonej skardze wskazują, że organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na dwa pierwsze pytania wniosku, jednakże nie udostępnił umowy zawartej przez Gminę z wykonawcą drogi prowadzącej do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza przez E. K. w K., a więc nie udzielił informacji wnioskowanej pod literą c). Należy jednak zauważyć, że organ w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. poinformował wnioskodawców, że nie jest w posiadaniu umów zawartych przez Gminę z wykonawcami dróg z uwagi na obowiązek wybrakowania dokumentacji technicznej, do której dołączana jest także umowa z wykonawcami, oznaczonej klasyfikacją archiwalną "B5" zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zatem udzielił informacji dotyczącej umów zawartych przez Gminę z wykonawcami dróg i nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie miał obowiązku poinformowania, jakie to były umowy, kiedy zawarte, z jakimi wykonawcami oraz wskazania miejsca przechowywania dokumentacji (archiwum). Skoro skarżący zażądali tylko udostępnienia umowy w formie papierowej, to organ nie był zobowiązany do udzielenia wszelkich informacji dotyczących umów zawartych z wykonawcami dróg, uprzedzając ewentualne przyszłe wnioski skarżących. W konsekwencji Sąd uznał, że Wójt na dzień zakończenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących z dnia 11 czerwca 2018 r. Nieuzasadniony jest zarzut skarżących odnośnie naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Z tych względów skarga na bezczynność podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.