IV SAB/Wr 206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z. R. o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu w sprawie ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia i wydania orzeczenia postanawia: oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy. Skarżący wniósł w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. W uzasadnieniu podniósł, że jest osobą bezrobotną, nie osiąga dochodów, nie posiada majątku i zmuszony jest głodować. Posiada mieszkanie kwaterunkowe o powierzchni 25,30 m2. W uzasadnieniu wniosku podał również, że wnosi o przyznanie prawa pomocy w celu wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowień Sądu z dnia 25, 27 i 28 listopada 2013 r. odrzucających skargi, które zdaniem skarżącego nie kończą sprawy co do meritum i nie podlegają zaskarżeniu w drodze dostępnych środków. Żądanie ustanowienia adwokata z urzędu w celu wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższych postanowień skarżący wyraził również w piśmie z dnia " 21 listopada 2013 r." dołączonym do wspomnianego wniosku o przyznanie prawa pomocy, które zostało złożone przez skarżącego w tut. Sądzie w dniu 5 grudnia 2013 r. Rozpoznając niniejszy wniosek stwierdzić należy, że skarżący w 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r. i 2013 r. wniósł do Wydziału IV tut. Sądu 207 skarg. W 116 sprawach skarga została odrzucona, natomiast w 9 sprawach zostało umorzone postępowanie sądowe. W 13 sprawach oddalono skargę, zaś w jednej sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 98/10 uchylono decyzję organu I i II instancji. Dodatkowo w trzech sprawach skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Skarżący złożył łącznie 69 wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym 7 wniosków pozostawiono bez rozpoznania, 2 wnioski oddalono przez Sąd na podstawie art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi, zaś wskutek rozpoznania 27 wniosków przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W trzech sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, w jednej ze spraw, w której wcześniej oddalono wniosek z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi (sygn. akt IV SAB/Wr 2/10), również umorzono postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie tego prawa. Natomiast w jednej spośród 69 spraw, tj. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 367/10 poinformowano skarżącego pismem Sądu, że jest zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych. W większości spraw wyznaczony z urzędu adwokat składał opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Skarżący złożył również w ponad 140 sprawach wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe, a także wnioski o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia kończącego postępowanie zostały odrzucone, ponieważ nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnioski o wykładnię orzeczeń zostały załatwione odmownie lub też dodatkowo umorzono postępowanie wszczęte kolejnymi wnioskami w tym przedmiocie. We wszystkich sprawach odmówiono wstrzymania wykonania orzeczenia. Ponadto skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przy czym po wyznaczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny innego Sądu, np. w Gliwicach, w Opolu, skarżący złożył kolejny wniosek o wyłączenie składu tego innego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa - art. 244 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepis art. 245 p.p.s.a. przewiduje możliwość przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym lub częściowym. Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika w sytuacji, kiedy osoba fizyczna wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania (art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei prawo pomocy w zakresie częściowym (art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) polega na zwolnieniu tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo tyko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, a przyznanie tego prawa następuje w sytuacji, gdy osoba fizyczna wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania dla siebie i rodziny. Konstrukcja prawna prawa pomocy w zakresie całkowitym ogranicza rolę sądu jedynie do oceny materialnej sytuacji skarżącego, tj. czy jest on w stanie ponieść ciężar kosztów postępowania. O przyznaniu prawa pomocy w tym zakresie decyduje ocena możliwości finansowych wnioskodawcy i zakres wniosku. Sąd nie ma podstaw do dokonywania jakiejkolwiek oceny zasadności udziału pełnomocnika z urzędu w sprawie. Niewątpliwie tak szeroki dostęp do prawa pomocy w procedurze sądowoadministracyjnej (przykładowo w Kodeksie postępowania cywilnego art. 117 § 5, pozwala sądom na ocenę, czy udział pełnomocnika w danej sprawie jest uzasadniony) wymaga szczególnie wnikliwej oceny sposobu realizacji tego prawa przez skarżących. Prawo dostępu do sądu jest jednym z podstawowych wolności człowieka stanowiąc gwarancję demokratycznego państwa prawnego. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP. Postanowienia ustawy zasadniczej klasyfikują prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzegają je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Treść podmiotowego prawa do sądu obejmuje prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Formą realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Przykładem ograniczenia prawa dostępu do sądu są zbyt wysokie koszty opłat sądowych, nadmierny formalizm procesowy, trudności w dostępie do pomocy prawnej i dostępie niezamożnych obywateli do usług prawniczych. Należy jednak podkreślić, że prawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku zrealizowane za każdą cenę. Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzecznictwie podkreślał, że podlega ono uprawnionym ograniczeniom: terminom ustawowym, okresom przedawnienia, zabezpieczeniom kosztów, regulacjom dotyczącym nieletnich lub osób umysłowo chorych (sprawa Związek Nauczycielstwa Polskiego przeciwko Polsce, wyrok ETPC z dnia 21 września 2004 r., skarga nr 42049/98). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 maja 2000 r. stwierdził, iż nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyroki TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109). Realizacja konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, w szczególności dostępu do sądu, wymaga sprawnie funkcjonującego systemu, który nie ograniczając praktyk sądowych, w bezpośredni sposób wpłynie na możliwość dochodzenia praw jednostki. Przede wszystkim uwzględni różne interesy przeciwników procesowych, interesy społeczne, wartości uznawane za słuszne w demokratycznym państwie, instytucję niezawisłości sędziego, ekonomię procesową, koszty wymiaru sprawiedliwości, opłaty ponoszone w postępowaniach sądowych, dostęp do pomocy prawnej w sprawach z wyboru, a także realizację praw ubogich. Przy analizie prawa do sądu na zainteresowanie zasługuje problem nadużycia tegoż prawa. Zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez H. Doleckiego, że "przyznanie daleko idących uprawnień do korzystania z drogi sądowej stwarza możliwości zaistnienia sytuacji, w których prawo to może być wykorzystywane niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony praw jednostki, lecz wyłącznie w celu szykanowania innej osoby, co stanowi nadużycie prawa" (zob. H. Dolecki, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Nadużycie prawa do sądu, Warszawa 2005.). W nauce prawa przyjęto pogląd, że istnieje możliwość nadużycia publicznych praw podmiotowych zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i procesowego. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd, uwzględniając znaną mu z urzędu okoliczność zainicjowania przez skarżącego szeregu postępowań, w których złożył on wnioski o prawo pomocy, rozważył w pierwszej kolejności, czy wnioskujący o pomoc nie nadużył tego prawa. Skarżący, jak zostało to wyżej wskazane, wniósł w okresie od 2009 r. do 2013 r. 207 skarg. Sąd podkreśla, że samo wnoszenie dużej ilości skarg nie oznacza, że strona nadużywa prawa do sądu albowiem nie można przy dokonywaniu takiej oceny abstrahować od charakteru tych spraw, przy czym nie chodzi o dokonywanie jakiejkolwiek oceny zasadności skarg, ale o rodzaj zaskarżonych orzeczeń. Strona, która ma rozległe interesy i ochronie tych interesów służy dochodzenie praw przed sądem, inicjując nawet znaczną ilość spraw nie narazi się na ocenę, że takim działaniem nadużywa swego prawa. Tymczasem postępowania sądowe zainicjowane skargami skarżącego zostały w większości spraw (116 spraw) zakończone postanowieniami odrzucającymi skargę np. z powodu niewyczerpania trybu postępowania. Odrzucone skargi dotyczyły aktu, czynności niepodlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, np. zasądzenia odszkodowania od organu. Tylko w jednej sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 98/10 uchylono decyzję organu I i II instancji. Dodać także należy, że postanowienia umarzające postępowanie sądowe zostały podjęte np. wskutek cofnięcia skargi. Ponadto skargi często mają tożsamą grafikę i układ tekstu. Charakter rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowej dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym lecz inicjowanie postępowań sądowych, stanowiące cel sam w sobie. Przedstawione wyżej okoliczności uprawniały Sąd do stwierdzenia, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w tej sprawie, jak i w pozostałych, stanowi nadużycie tego prawa. Prawo pomocy stanowi formę realizacji prawa do sądu i nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Ponadto z treści wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, że skarżący wniósł o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowień Sądu wydanych w dniach 25, 27 i 28 listopada 2013 r. W niniejszej zaś sprawie nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie Sądu, w tym postanowienie odrzucające skargę. W świetle powyższego domaganie się prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem stanowi nadużycie prawa do takiej pomocy i skutkuje oddaleniem wniosku w tym zakresie na podstawie art. 247 p.p.s.a., zgodnie z którym prawo pomocy nie przysługuje w razie oczywistej bezzasadności skargi. Dodać należy, że w niniejszej sprawie skarżący skarży bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania i wydania orzeczenia na pismo z dnia 15 lipca 2013 r., nazwane ""zażaleniem", w którym wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 15 lipca 2013 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 29 października 2012 r. nr [...]. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze, że w administracyjnym toku postępowania przepisy prawa nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, skarga na bezczynność tego organu winna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do tego organu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczności tej nie dowodzi bowiem twierdzenie skarżącego, zawarte w skardze, że dniu 4 września 2013 r. wezwał organ do dokonania czynności, podtrzymane w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r., nazwanym "wnioskiem o przeprowadzenie dowodu", złożonym w Sądzie tego samego dnia, w którym podał, że dnia 4 września 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co w jego ocenie, potwierdza zdanie 12 znajdujące się na stronie drugiej pisma Kolegium z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...]. Pismo to stanowi odpowiedź Kolegium na skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Z odpowiedzi tej wynika, że pismem z dnia 4 września 2013 r. skarżący wezwał Kolegium do doręczenia mu na adres domowy "decyzji Kolegium na moje podania z dnia 15 lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2013 r. (...)". Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo skarżącego z dnia 4 września 2013 r., nazwane "wezwanie", jest zgodne w swej treści z tym, co podaje organ w odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego przyjąć należy, że omówione wyżej pismem z dnia 4 września 2013 r. nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie dopełnił wskazanego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku dopuszczalności skargi. Przyjąć zatem należy, iż skarga na bezczynność organu, która została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a, jest niedopuszczalna, a tym samym oczywiście bezzasadna. Z tych względów skarżącemu nie przysługuje prawo pomocy na podstawie art. 247 p.p.s.a., z którego wynika, że prawo to nie przysługuje w razie oczywistej bezzasadności skargi. Oczywistą bezzasadność skargi, o której mowa w tym przepisie należy łączyć bowiem nie tylko z merytoryczną jej oceną, ale i z możliwością jej wniesienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazano między innymi na przypadki niedopuszczalności skargi o charakterze pieniaczym lub jeśli w skardze używano obraźliwego i agresywnego języka (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 463/13). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 247 p.p.s.a, oddalił wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Natomiast odnośnie wniosku w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych wskazać należy, że skarżący jest zwolniony z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. "a" p .p. s. a., z którego wynika, że nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej.