IV SAB/Wr 208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu na rozprawie Wydziale IV w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia i wydania orzeczenia postanawia: I. odrzucić skargę: II. umorzyć postepowanie sądowoadministracyjne z wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Skarżący Z. R. pismem z dnia 31 października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę między innymi w pkt. III skargi, na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Podał, że składa skargę w przedmiocie rozpoznania i wydania orzeczenia na zażalenie z dnia 15 lipca 2013 r. Wyjaśnił, "że w dniu 4 września 2013 r. wezwałem organ do dokonania czynności, w wyniku czego Kolegium wydało postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]. Ponieważ postanowienia te wydano po upływie ustawowego terminu, to należy stwierdzić bezczynność Kolegium i przewlekłość postępowania" w rozpoznaniu zażalenia z dnia 15 lipca 2013 r. W uzasadnieniu skargi zainteresowany przedstawił decyzje jakie zapadły w związku z jego wnioskami, w tym decyzję SKO we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. Dokonał ich negatywnej oceny wskazując na występujące, według oceny zainteresowanego, nieprawidłowości. W odrębnym piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 4 września 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zatem posiada uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność. Stwierdził, że powyższy fakt potwierdza Kolegium w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność w rozpoznaniu zażalenia z dnia 15 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podało, że organ I instancji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2012 r. decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 30 stycznia 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja ta została doręczona zainteresowanemu w dniu 13 marca 2013 r. Tego samego dnia skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2013 r. oraz żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 stycznia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Decyzją z dnia 8 stycznia MOPS po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 8 kwietnia 2013 r. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku okresowego. Kolegium postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2013 r. Wnioskodawca podaniem z dnia 15 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. zaś podaniem z dnia 4 września 2013 r. wezwał Kolegium do doręczenia mu na adres domowy "decyzji Kolegium na moje podania z lipca 2013 r. (...) o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r." Kolegium postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 lipca 2013 r. Dnia 31 października 2013 r. Z. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) w przedmiocie rozpoznania i wydania orzeczenia na zażalenie z dnia 15 lipca 2013 r. Skarżący wskazał, że "Kolegium wydało postanowienie z dnia 1 października 2013 r. Nr SKO [...]. Ponieważ postanowienie to wydano po upływie ustawowego terminu, to należy stwierdzić bezczynność Kolegium i przewlekłość postępowania". Kolegium stwierdziło, że skarga na bezczynność jest bezprzedmiotowa albowiem rozpatrzono wniosek odwołującego się o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r., zawarty w podaniu z dnia 15 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast brak stanu bezczynności prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania artykułu 149 p.p.s.a. – nakazania działania, które już miało miejsce. Bowiem z samych twierdzeń skargi wynika jednoznacznie, że w dacie złożenia skargi, to jest w dniu 31 października 2013 r. bezczynność nie miała miejsca. Skarżący podał, że jego wniosek z dnia 15 lipca 2013 r. został rozpoznany postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 lipca 2013 r. Tym samym skarga rozpoznawana merytorycznie podlegałaby oddaleniu. Sąd wydał orzeczenie odrzucające skargę. Sąd bowiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy bada, czy skarga spełnia wszelkie wymogi formalne. Stwierdzenie takich uchybień powoduje, że Sąd skargę odrzuca. W ocenie Sądu wnioskodawca nie złożył skutecznie skargi na bezczynność organu, albowiem skargę nie poprzedziło wniesienie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.; Sąd uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał trybu zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 ustawy kodeks postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie (...) stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (§ 1). Działanie takiego organu określa art. 37 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu skarżący nie wyczerpał wymienionego wyżej warunku. Zainteresowany wskazuje na dwa pisma, które w jego ocenie są takimi wezwaniami. Pierwsze, z dnia 4 września 2013 r., drugie z dnia 16 września 2013 r. – to ostatnio wskazane, doręczono w toku postępowania. Pierwsze pismo wskazuje jako adresata Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., ale nie zawiera zażalenia na bezczynność MOPS (pismo powyższe znajduje się w aktach sprawy IV SAB 206/14) zainteresowany prosi w nim o doręczenie decyzji, drugie choć zawiera cechy zażalenia to jest skierowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji (za pośrednictwem SKO we W.) - tym samym jest skierowane do niewłaściwego organu. Organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zgodnie ze wskazaniem zainteresowanego przesłało omawiane pismo w dniu 7 października 2013 r. do Ministerstwa. Ministerstwo zwróciło powyższe pismo do SKO we W. z takim jak wyżej wyjaśnieniem. Wniosek skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. został rozpoznany dnia 1 października 2013 r., czyli przed wysłaniem pisma z dnia 16 września 2013 r. do Ministerstwa i odwrotnie z Ministerstwa do SKO we W.. Tym samym nie może być ocenione jako skuteczne wniesione zażalenie. Zatem ostatecznie skarga w myśl art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W związku z pismami skarżącego złożonymi po zamknięciu rozprawy Sąd dodatkowo wyjaśnia, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o otwarcie rozprawy, Sąd zamknął rozprawę i dopuścił dowód z pisma Ministerstwa z dnia 23 października 2013 r. poza rozprawą. Interpretacja pisma Ministerstwa nie może stanowić podstawy do otwarcia zamkniętej rozprawy. Sąd dokonuje interpretacji tego pisma samodzielnie. W ocenie Sądu po zamknięciu rozprawy nie ujawniły się istotne okoliczności, które uzasadniają otwarcie jej na nowo (art. 133 § 3 p.p.s.a.). Odnoście wniosków o przyznanie prawa pomocy, zgłoszonych na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. i przed ogłoszeniem wyroku, to Sąd traktuje je jako jeden wniosek. Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane tym wnioskiem należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu był już w niniejszej sprawie dwukrotnie rozpatrywany (postanowienie z dnia 16 czerwca 2013 r. oraz z dnia 16 lutego 2015 r.), a składając następny - skarżący nie wskazał na zmiany okoliczności uzasadniające złożenie ponownego wniosku. Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu referendarza sądowego z dnia 16 lutego 2015 r. odmawiającym przyznania adwokata z urzędu. Wniosek skarżącego zmierza w istocie do spowodowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Okoliczności towarzyszące wnoszonym przez skarżącego licznym skargom do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na różnego rodzaju akty i czynności lub na bezczynność względnie przewlekle prowadzenie postępowania dowodzą, że wykorzystuje on instytucję prawa pomocy niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony swoich praw, lecz wyłącznie w celu odroczenia rozprawy a następnie formułowania zarzutu o przewlekłości tego postępowania. Na taką ocenę składa się nie tylko przedstawiona przez skarżącego argumentacja uzasadniająca przyznanie prawa pomocy, ale także znane Sądowi z urzędu okoliczności, tj. że niemal każdorazowo, po wyznaczeniu rozpraw, skarżący składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że skarżący w latach 2009 – 2014 wniósł do Wydziału IV tutejszego Sądu kilkaset skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw, skargi strony zostały odrzucone, a więc nie doszło do ich merytorycznego rozpoznania. W tym samym okresie skarżący złożył również około kilkaset wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W wielu sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, jak również postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Analiza akt spraw zawisłych przed tutejszym Sądem i rozpoznanych, w których reprezentował skarżącego wyznaczony z urzędu pełnomocnik dowodzi także tego, że w większości tych spraw składał on opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Wprawdzie przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata z urzędu sąd ocenia przede wszystkim sytuację materialną skarżącego, tj. czy jest on w stanie ponieść ciężar kosztów postępowania, jednakże dostęp do prawa pomocy w tej postaci oraz związane z tym wydatki budżetowe wymagają oceny pod kątem sposobu realizacji tego prawa przez skarżącego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości to, że prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który czyni z niego nienależyty użytek. Niedopuszczalne jest bowiem używanie uprawnień procesowych do celów innych od tych, które odpowiadają ich przeznaczeniu. W konsekwencji zachowanie, które jest formalnie zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi nie może zasługiwać na ochronę. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OZ 163/14 oraz z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 61/15). Należy zauważyć, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje tzw. przymus adwokacki, zaś wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto z uwagi na treść § 2 tego przepisu obowiązuje zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. W realiach rozpoznawanej sprawy nie może być w związku z tym mowy o tym, że odmowa przyznania prawa pomocy przez przyznanie adwokata z urzędu spowoduje, że rzeczywiste prawo do sądu dozna jakiegokolwiek uszczerbku. Analiza charakteru zaskarżanych rozstrzygnięć lub bezczynności i przewlekłości postępowania pozwala na przyjęcie, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, stanowiące cel sam w sobie. W świetle powyższych okoliczności uprawnione jest stwierdzenie, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w tej sprawie stanowi nadużycie tego prawa. Natomiast prawo pomocy stanowi formę realizacji prawa do sądu i nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Z tych względów postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu należało umorzyć. Dodać należy, że skarżącemu przysługuje ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych w oparciu o art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a.