IV SAB/Wr 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Izby Komorniczej we W. do rozpoznania wniosku skarżącego B. B. z dnia 31 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Rady Izby Komorniczej we W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rady Izby Komorniczej we W. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący B.B. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2014 r. zwrócił się do Izby Komorniczej we W. o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012-2013, prosił o przesłanie wnioskowanych informacji w postaci skanów na adres wskazanego maila. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 61 Konstytucji RP. W pismach z dnia 14 lutego 2014 r. stanowiących odpowiedź na wniosek skarżącego Izba Komornicza we W. – stwierdziła, iż do postępowań dyscyplinarnych komorników sądowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r., Nr 231 poz. 1376, a w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r., Nr 89, poz. 555 ze zm.). Powołano również treść art. 156 § 1 i 2 oraz art. 416 k.p.k. stwierdzającym komu udostępnia się akta sprawy, odpisy i kserokopie. Poddano, że wnioskodawca jako osoba nie będąca stroną postępowania dyscyplinarnego nie jest osobą uprawnioną do przeglądania akt lub otrzymania odpisów i kserokopii. Stwierdzono, że żądanie udostępnienia odpisu orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawie odnoszącej się do indywidualnie oznaczonej osoby nie może być uzasadnione przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołano art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Podano, że na podstawie powyższych przepisów żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Tym samym brak jest podstaw do żądania ich udzielenia. Ponadto, żądana informacja nie podpada pod żadną kategorię informacji, o których mowa w art. 6 ustawy, a art. 7 ust. 1 ustawy wyraźnie określa sposoby udostępnienia informacji. Według art. 10 i 11 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub aktualnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która musi być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniona w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zatem nawet w przypadku uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną brak jest podstaw do jej udostępnienia albowiem wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej ustawa nie przewiduje. Skargę na bezczynność Rady Izby Komorniczej we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. złożył wnioskodawca, który wniósł jednocześnie o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia 31 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Izba Komornicza wniosła o jej odrzucenie wskazując na brak zdolności sądowej po stronie zaskarżonego organu – Rady Izby Komorniczej. Osobowość prawną, tym samym zdolność sądową według organu posiada wyłącznie Izba Komornicza jednak ani Izba Komornicza ani Rada Izby Komorniczej nie wykonują zadań publicznych, ani nie dysponują majątkiem publicznym. Tym samym nie zaliczają się do podmiotów zobowiązanych do udzielenia żądanych informacji. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów – wniosła o jej oddalenie, jako czynności bezzasadnej. Powołała art. 61 Konstytucji RP – wskazując, że z powyższej regulacji wynika, że posługuje się definiują odwołującą się do przedmiotu i funkcji władzy publicznej, oraz osób wykonujących funkcje publiczne lub podmiotów wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Komornicy, których orzeczeń dyscyplinarnych żąda skarżący, nie należą do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, o których to osobach mówi powołany przepis Konstytucji. Mając na uwadze treść powyższego przepisu należy rozróżnić pojęcia "funkcjonowania publicznego" od pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Komornik pełni funkcje pomocnika w stosunku do wymiaru sprawiedliwości i wykonuje czynności o charakterze urzędowym. Działań tych nie można jednak określić, jako kompetencji decyzyjnej w ramach wymiaru sprawiedliwości, co determinowałoby zaliczenie do grupy zawodowej osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Ponadto jak wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2002 r. IV KKN 570/99, OSNKW 2003, z 1-2, poz. 10 warunkiem niezbędnym do uznania określonego podmiot za "osobę pełniącą funkcję publiczną" jest nie tylko uznanie takiego podmiotu za funkcjonariusza publicznego oraz wyposażenie tego podmiotu w określone atrybuty władcze, ale przede wszystkim wykonywanie swoich uprawnień władczych w oparciu o środki publiczne, o ile Komornicy są funkcjonariuszami publicznymi i wykonują określone czynności w celu realizacji tytułów wykonawczych o tyle realizacja czynności komorników sądowych nie jest dokonywana w oparciu o środki publiczne. Na poczet prawodawczej działalności nie otrzymują żadnych środków publicznych. Organ przedstawił rozumienie osób pełnych funkcje publiczne – w tym Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. K 17/05, OTK A 2006 r., Nr 3, poz. 30. Wskazał na treść art. 1 i 2 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji i stwierdził, że z przepisów powyższych wynika, że komornicy nie wykonują czynności dyscyplinarnych w ramach wymiaru sprawiedliwości lub innego pionu organów władzy publicznej. Tym samym nie można ich zaliczyć do kategorii osób wykonujących funkcje publiczne. Tym samym informację odnoszącą się do indywidualnie oznaczonej osoby – komornika sądowego – nie można uznać za informację publiczną. Informacja ta nie zostaje wytworzona przez władze publiczne ani osoby pełniące funkcje publiczne bądź inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje te nie odnoszą się do wspominanych władz, osób i innych podmiotów. Powołano również art. 1 ust. 1, art. 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzono, że powyższe przepisy wskazują, że żądane informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko komornikom sądowym, nie stanowią informacji publicznej i z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności U. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis -- Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6.września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy zgodnie z twierdzeniami – skargi - przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a organ wskazany jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 ustawy). Nie można zgodzić się z twierdzeniem odpowiedzi na skargę, że Komornik – a także organy, które tworzą zrzeszający się komornicy nie są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji. Przeczy powyższemu stwierdzeniu art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który stanowi, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. To pozwala uznać go za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy objęte są jedynie podmioty wykonujące zadania publiczne. Komornik sądowy realizując ustawowe kompetencje posiada podwójny status. Z jednej strony jest on funkcjonariuszem publicznym, wykonującym zadania określone w ustawie jako organ egzekucyjny (organ władzy publicznej) z drugiej strony, prowadzi działalność na własny rachunek (art. 3a ustawy). Zatem działalność komornika sądowego mieści się również w sferze działalności gospodarczej, jest jednak, co stwierdzono wyżej, funkcjonariuszem publicznym gdyż realizuje zadania organu egzekucyjnego, które determinują jego status jako organu władzy publicznej. Wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. I OSK 758/12, wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r. IV SAB/Op 46/14. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa jak wyżej wskazano art. 1 i 6 ustawy. Jest to katalog przykładowy co wynika z brzmienia art. 6 omawianej ustawy. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządu zawodowego jest informacją publiczną, dotyczy bowiem oceny działalności funkcjonariusza publicznego jakim jest komornik co wynika z art. 71 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Komornik realizuje zadania publiczne, jest podmiotem realizującym wykonanie wyroków, niewątpliwie podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, choć upoważnienie do takich działań wynika z decyzji innych osób, czy organów (sądu). W ocenie Sądu istnieją zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe uzasadniające stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną, a występujący w sprawie organ podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W związku z powyższym zrzeszenia komornicze i ich organy a tym samym wskazany w skardze organ jest zobowiązany do udzielenia informacji. Strona skarżąca nie twierdziła, że nie posiada żądanych informacji. Zgodnie z art. 13 udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 1 (ust. 1). Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie strona nie zachowała terminów wynikających z powołanych przepisów, a okoliczność ta jest niesporna - zatem po myśli art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I wyroku. W ocenie Sądu organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z odpowiedzi na skargę "podstawą" do udzielenia odpowiedzi było przekonanie, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji – co wywodził we wskazanym piśmie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.