IV SAB/Wr 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Kuratora Oświaty do załatwienia wniosków skarżącego R. G. z dnia 14 stycznia 2011 r. dotyczących: 1) wskazania nazwisk pracowników [...] Kuratorium Oświaty zajmujących się w okresie od 29 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. obsługą korespondencji kierowanej przez EPUAP, 2) wskazania osoby przełożonego tych pracowników nadzorującej, w związku z zakresem obowiązków, ich pracę, 3) wskazania, czy pracownicy ci mieli w zakresie swoich obowiązków codzienne odbieranie korespondencji z EPUAP, i w zależności od odpowiedzi, przeskanowanie tych zakresów obowiązków lub wskazanie jak inaczej było to zorganizowane, 4) wskazanie ile razy w okresie od 29 września 2010 r. do 26 października 2010 r. pracownicy odpowiedzialni za elektroniczną korespondencję nie mieli możliwości ściągnięcia korespondencji z EPUAP z powodu całodziennej awarii platformy, 5) w jaki sposób raportowali oni o tym swojemu przełożonemu, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym orzeczeniem; II. umarza postępowanie w zakresie wniosku dotyczącego wskazania, czy istnieje korespondencja wewnętrzna między pracownikami działu zajmującego się odbiorem korespondencji z platformy EPUAP, a pracownikami działu informatyki w okresie od 29 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.; III. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mailem z dnia 14 stycznia 2011 r. skarżący R. G. złożył wniosek do [...] Kuratora Oświaty o udzielenie następujących informacji publicznych: 1. Kto w Kuratorium (proszę o nazwiska wszystkich pracowników) zajmował się w okresie od 29 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. obsługą korespondencji kierowanej przez EPUAP? 2. Kto w tym okresie był przełożonym ww. pracowników i miał w zakresie obowiązków nadzór nad ich pracą? 3. Czy ww. pracownicy mieli w swoich zakresach obowiązków codzienne odbieranie korespondencji z EPUAP? 4. Jeśli odpowiedź na pytanie 3. brzmi: tak, proszę o przeskanowanie tych zakresów obowiązków. 5. Jeżeli odpowiedź na pytanie 3. brzmi: nie, to jak inaczej było to zorganizowane? 6. Ile razy w okresie od 29 września do 26 października włącznie odpowiedzialni za elektroniczną korespondencję pracownicy nie mieli technicznej możliwości ściągnięcia korespondencji z EPUAP z powodu całodniowej awarii platformy? 7. W jaki sposób raportowali oni o tym swojemu przełożonemu? 8. Czy istnieje jakaś korespondencja wewnętrzna (pisemna oraz mailowa) między pracownikami działu zajmującego się odbiorem korespondencji z platformy EPUAP, a pracownikami działu informatyki w okresie od 29 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.? Jeśli tak, proszę o kopie tej korespondencji. Wnioskodawca wskazał sposób doręczenia wskazanych informacji, poprzez przesłanie ich na adres e-mailowy. Dyrektor Wydziału Organizacyjnego Kuratorium Oświaty we W. pismem z dnia 2 lutego 2011r. poinformował R. G. , że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania określonych w ustawie podmiotów, natomiast szczegółowe zakresy obowiązków indywidualnie wskazanych pracowników nie stanowią informacji o zasadach funkcjonowania urzędu. Jednocześnie poinformowano, że w Kuratorium Oświaty we W. nie jest prowadzona korespondencja pomiędzy pracownikami ani w zwykłej formie pisemnej, ani za pomocą e-maili. Pismem z dnia 9 lutego 2011 r. R. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie udostępnienia mu żądanej informacji. Podniósł, że do dnia złożenia skargi do Sądu nie otrzymał odpowiedzi na postawione pytania. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty we W. wniósł o jej oddalenie. W motywach stwierdził, że skarga R. G. jest całkowicie bezzasadna. Organ podał, że w załączeniu przedkłada potwierdzone kserokopie udzielonych mu odpowiedzi na wszystkie postawione pytania. Z ostrożności procesowej przedkłada także dowody przesłania i odbioru korespondencji, bowiem została ona wysłana przesyłką pocztową z dodatkowym poleceniem "potwierdzenia odbioru". W tym stanie rzeczy organ oświadczył, że nie rozumie przyczyn umieszczenia w końcowym fragmencie skargi twierdzenia jakoby: "Do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytania." Na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2011r. R. G. oświadczył do protokołu, że otrzymał od organu odpowiedź na pytanie 8 (dotyczące odpowiedzi, czy istnieje korespondencja wewnętrzna między pracownikami) i w tym zakresie cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie [...] Kurator Oświaty jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje w zakresie strony przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Konstytucja RP w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o władzach publicznych i podmiotach wykonujących zadania publiczne, m.in. w zakresie: a) ich organizacji, b) przedmiocie działalności i kompetencjach, c) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, d) zasad funkcjonowania tych podmiotów, w tym m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych sprawy, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, żądane przez skarżącego informacje dotyczące rozdziału obowiązków pracowników, osób sprawujących kierownictwo (kierujących zespołami), zakresów obowiązków pracowników, organizacji i obsługi stanowisk, sposobu kierowania, w tym procedur kierownictwa w podmiocie wykonującym zadania publiczne mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej jako odnoszącej się do organizacji, kompetencji i zasad funkcjonowania takiego podmiotu i osób w nim zatrudnionych w celu realizacji jego zadań (art. 6 ust. 1 pkt 2 i "b", "c" i "d", pkt 3). Intencją ustawodawcy było objęcie terminem "informacja publiczna" nie tylko treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, ale również danych dotyczących procesów organizacyjnych, schematów i procedur kierowniczych, podziału pracy, kooperacji, wykorzystania kadr, itp. w instytucjach wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie, organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień, zmierzających do obejścia prawa. Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, w aktach administracyjnych sprawy dostarczonych przez organ, brak jest dokumentów, które świadczyłyby, że skarżący otrzymał odpowiedź na pytania postawione w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązano [...] Kuratora Oświaty do załatwienia wniosków skarżącego, jak w punkcie I sentencji, oraz na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec cofnięcia skargi, umorzono postępowanie w zakresie wniosku skarżącego opisanego w pkt II sentencji. O kosztach postępowania (obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie orzekał w przedmiocie innych kosztów, gdyż skarżący nie dokonał ich zestawienia. Dotyczy to również kosztów podróży, za które uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem, itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji (art. 4 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, Dz.U. nr 49, poz. 445 ze zm.). H.B. 23.05.2011r.