IV SAB/Wr 211/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Starosty Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdzić, że bezczynność Starosty Ś. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2012 r. M. W. zwrócił się do Starosty Powiatu Ś. o udostępnienie do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) list obecności staroty i wicestarosty Powiatu Ś. w okresie od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 30 listopada 2012 r. W odpowiedzi na ten wniosek pismem Starosty Ś. z dnia 4 stycznia 2013 r. został poinformowany, iż listy obecności nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty Ś. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W skardze tej wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z 21 grudnia 2012 r., 2. stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniósł m.in., że w tożsamej sprawie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Starostę Ś. do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 września 2012 r. w zakresie udostępnienia do wglądu list obecności Starosty Powiatu Ś. w kadencji 2006-2010. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1475/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Starosty Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Starosta Ś., przekazując Sądowi skargę M. W. z dnia 1 sierpnia 2014 r. poinformował, że skarżący złożył w roku 2012 dwa wnioski o udostępnienie dokumentacji pracowniczej w trybie informacji publicznej, w dniu 26 września 2012 r. oraz w dniu 21 grudnia 2012 r. Oba wnioski zostały rozpatrzone odmownie. Co do wniosku z dnia 26 września 2012 r. skarżący wystosował skargę na bezczynność organu, z której toczyło się postępowanie zakończone wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2013 r. Co do wniosku z dnia 21 grudnia 2012 r. skarżący nie wnosił skargi i nie ponowił wniosku, co w świadomości strony przeciwnej było postrzegane jako rezygnacja z żądania objętego wnioskiem. Dopiero w dniu 1 sierpnia 2014 r. skarżący wystosował skargę na bezczynność organu, w reakcji na którą organu niezwłocznie zawiadomił skarżącego o uwzględnienie jego żądania zgodnie z wnioskiem, to znaczy o udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji w sposób wskazany we wniosku. Na wezwanie Sądu Starosta Ś. podesłał pismo z dnia 12 sierpnia 2014 r., w którym poinformowano M. W., że wnioskowane dokumenty do przeglądania (i ewentualnie kopiowania), za wyjątkiem list obecności z okresu 1 grudnia 2010 r. – 31 grudnia 2010 r., które zostały wybrakowane w styczniu 2014 r. zgodnie z informacją udzieloną pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r., ORG.S.1431.2.2013, znajdują się u Sekretarza Powiatu Ś. pok. 220 w Starostwie Powiatowym w Ś. i istnieje możliwość ich przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w uzgodnionym uprzednio terminie. W odpowiedzi z dnia 17 października 2014 r. M. W. oświadczył, że istotnie został poinformowany, że wnioskowane dokumenty są dostępne, jednak ich zakres jest mniejszy niż określony w jego wniosku o udostępnienie informacji z dnia 21 grudnia 2012 r. Podczas rozprawy w dniu 16 stycznia 2015 r. M. W. poparł skargę i oświadczył, że gdyby Starosta nie pozostawał tak długo w bezczynności i udzielił informacji zgodne z wnioskiem, to uzyskałby oczekiwane dane (za okres od 1-31 grudnia 2010 r.), tak jak zostało to określone we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a, u.d.i.p., udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem, listy obecności Starosty w pracy, co mieści się w pojęciu informacji publicznej odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania danej jednostki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., IV SAB/Wr 12/13, utrzymany wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1475/13, oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo organu z dnia 4 stycznia 2013 r. informujące, że listy obecności nie stanowią informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r. str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo organu informujące, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. W związku z tym należy przyjąć, że Starosta Ś. pozostawał w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji. Niemniej, zauważyć trzeba, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącemu wraz z pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r., a więc przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Wbrew twierdzeniu skarżącego, z pisma organu z dnia 12 sierpnia 2013 r. wynika, że udostępnienie dotyczyło całego wnioskowanego okresu, tyle że, ze względu na fakt "wybrakowania" listy obecności za okres od 1-31 grudnia 2013 r., poinformowano skarżącego, o możliwości i miejscu jej przeglądania i kopiowania w uzgodnionym terminie. Ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwala NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I PPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Kolejna sprawa dotyczy stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w zakresie bezczynności w wydawaniu aktu administracyjnego można mówić wówczas, gdy czas (okres) od daty wniesienia wniosku do daty jego rozpoznania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Wprawdzie w tożsamej rodzajowo sprawie wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r. orzeczono, że żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej, jednak wnosząc skargę kasacyjną od tego nieprawomocnego wówczas wyroku organ – być może liczył – że interpretacja w nim przyjęta zostanie zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro jednak wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2013 r. kasację oddalono, to od tej daty (a w każdym razie od dnia doręczenia organowi tego wyroku z uzasadnieniem) organ powinien był wiedzieć jaka jest wykładnia sądowa w sprawie publicznego charakteru informacji dotyczących list obecności organu samorządowego w pracy. Tym samym w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza długości trwania postępowania i podejmowanych w tym okresie czynności (lub braku czynności) dokonuje oceny, czy owa bezczynność miała miejsce a rażącym naruszeniem prawa nawet wówczas, gdy stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem. W tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie był uzasadniony brak rozpoznania wniosku przez okres kilkunastu miesięcy, mimo że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują obowiązujące w tej materii terminy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.