IV SAB/Wr 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. B. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ś. o przekazanie "informacji dotyczących mojej osoby w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej". Wnioskodawca podał, że w dniu 5 czerwca 2019 r. otrzymał od Prezydenta Miasta informację o treści: "W związku z posiadanymi dokumentami podtrzymuję swoje stanowisko dotyczące braku możliwości zasiadania przez Ciebie w Radzie Nadzorczej A spółka z o. o. Wynika to z ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o zasadach zarządzania mieniem komunalnym." Wobec powyższego zainteresowany wniósł o udostępnienie scanów dokumentów, wytworzonych w Urzędzie Miejskim w Ś. lub jednostce podległej – A, które potwierdzają stanowisko Prezydenta. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 16 sierpnia 2019 r. wskazał, które akty prawne określają wymogi, dotyczące kandydata na członka rady nadzorczej i poinformował wnioskodawcę, że za przestrzeganie prawa w tym zakresie odpowiada Prezydent Miasta, pełniący w spółkach ze 100 % udziałem miasta funkcję zgromadzenia wspólników. Poinformowano wnioskodawcę, że jednym z wymogów jest zakaz prowadzenia działalności konkurencyjnej, a podjęte działania stanowiły wypełnienie obowiązków, wynikających z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2019 r. wnioskodawca wezwał Prezydenta Miasta do udostępnienia dokumentów, dotyczących jego rzekomej działalności konkurencyjnej w stosunku do A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił nieudostępnienie mu dokumentów, związanych z pełnieniem przez niego funkcji przewodniczącego Rady Nadzorczej A, które mają potwierdzać brak możliwości zasiadania w Radzie Nadzorczej. Dokumenty te zostały wytworzone w Urzędzie Miasta lub w jednostce podległej, tj. A. Według skarżącego Prezydent Miasta w sposób nieudokumentowany stwierdził brak możliwości zasiadania przez skarżącego w radzie Nadzorczej A, co narusza dobre imię skarżącego. Skarżący wyszczególnił posiadane uprawnienia. Jego zdaniem Prezydent Miasta nie powinien zmieniać składów rad nadzorczych na podstawie fikcyjnych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wyjaśniając że brak możliwości zasiadania przez skarżącego w Radzie Nadzorczej A wynika z nowelizacji przepisów ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym i innych ustaw. Również pismo A z dnia 21 maja 2019 r. zawiera fakty i okoliczności znane skarżącemu, dotyczące czynności wykonywanych w ramach prowadzonej przez niego działalności. W ocenie organu, żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a ponadto nie istniał obowiązek udostępnienia informacji będącej w posiadaniu skarżącego. W piśmie z dnia 30 października 2019 r. skarżący wyjaśnił, że czynności wykonywane w zakresie wolnego zawodu – inżyniera środowiska nie mają żadnego związku z działalnością A. Dlatego też wniósł o udostępnienie pisma z dnia 21 maja 2019 r. A, które rzekomo dokumentuje jego działalność gospodarczą jako konkurencyjną dla działalności A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prezydent Miasta. Sporne natomiast jest, czy informacją publiczną jest informacja żądana przez skarżącego, tj. udostępnienie mu pisma A z dnia 21 maja 2019 r., stanowiącego podstawę do odwołania skarżącego przez Prezydenta Miasta z Rady Nadzorczej A. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że skarżący, zwracając się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji wskazanych w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r., nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Uzasadnienie wniosku skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji o przyczynach odwołania go z funkcji pełnionej w Radzie Nadzorczej spółki komunalnej, a żądane informacje mają posłużyć skarżącemu do wykazania, iż Prezydent Miasta nie miał podstaw do odwołania go z pełnionej w Radzie Nadzorczej funkcji. Według skarżącego, nie prowadzi on bowiem konkurencyjnej działalności w stosunku do działalności A. Skarżący zatem był osobiście zainteresowany wyjaśnieniem przyczyn odwołania go z Rady Nadzorczej. Nie może ulegać wątpliwości, że skarżący w ten sposób wykazał swój subiektywny i prywatny interes w uzyskaniu żądanej informacji. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie i do wyjaśniania własnej sytuacji osobistej i zawodowej. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i informacja nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z dnia 20 września 2018 r. I OSK 1359/18). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku skarżącego wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy osoby, składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, to w ocenie Sądu żądana przez skarżącego do udostępnienia informacja nie ma waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w sprawie tej nie mamy do czynienia z bezczynnością Prezydenta Miasta. Należy również zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystywać w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt SAB/WA 91/10). Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.