IV SAB/Wr 216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej I. umarza postępowanie w części dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy prawnej; II. oddala skargę. Z. R. pismem z dnia 13 listopada 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] we W. zakończonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które nie uwzględniło zażalenia skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. na organ pomocowy. Postępowanie dotyczyło wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. Podał, że domaga się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania "ze strony Dyrektora MOPS i jego pracowników w przedmiocie pełnego wyjaśnienia wniosku o pomoc z Gminy". W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. złożył "równocześnie zażalenie na bezczynność organu administracyjnego w przedmiocie przewlekłości załatwienia sprawy". Stwierdził, że "wniesione zażalenie powinno być rozpoznane jako całość w przysługującym mu środkiem odwoławczym. Organ rozpoznając mój wniosek z dnia 19 kwietnia 2013 r., o stwierdzenie niezgodności z prawem wydanych decyzji MOPS ZTPS [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. powinien w decyzji równocześnie odnieść się do przedstawionych zarzutów bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, które moim zdaniem miały wpływ na niepełne i przewlekłe załatwienie wniosku z dnia 5 marca 2013 r. do MOPS o zasiłek z tytułu długotrwałego bezrobocia". W dalszej części uzasadnienia podał, że organ unika pełnego załatwienia jego podania i nie wyjaśnia sprawy w przedmiocie wniosku o zasiłek z tytułu długotrwałego bezrobocia. Zarzucił, że organ różnie interpretuje kwestię maksymalnego dopuszczalnego dochodu do uzyskania pomocy z MOPS. Stwierdził, że słusznie domaga się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w postępowaniu jak również stwierdzenia niezgodności z prawem i nieważności decyzji wydanych w sprawie. Uznał również, że postanowienie z 17 czerwca 2013 r. wydano bez podstawy prawnej i niezgodnie z obowiązującym prawem, bowiem są niewykonalne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na przewlekłość postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Podkreślił, że postępowania administracyjne wszczęte wnioskami skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. zostały zakończone wydaniem przez organ w dniu 12 kwietnia 2013 r. – 3 decyzji. Podał, że Ośrodek uznaje zarzut przewlekłości postępowania Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. za bezzasadny, gdyż wnioskodawca miał świadomość konieczności przeprowadzenia przed wydaniem decyzji – rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia spełnienia lub niespełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek otrzymania pomocy pieniężnej. Wskazuje na to jednoznacznie treść licznych wystąpień skarżącego przed różnymi organami, wielokrotnie pisemne lub ustne informacje skarżącego o zasadach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz korzystanie z tych świadczeń od kilku lat. Mimo to w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. poinformował Ośrodek który podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego o odstąpieniu od współpracy z organem pomocy społecznej. Świadomy i zamierzony brak współpracy odwołującego się z organem spowodował niemożność ustalenia przez organ pomocy społecznej jego faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej oraz majątkowej i przyczynił się do przedłużenia postępowania w sprawie udzielania pomocy. Mając ograniczone możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, pracownik socjalny podjął działania z urzędu, które pozwoliły na ustalenie ogólnych jedynie informacji dotyczących sytuacji życiowej skarżącego. Stwierdził też, że bezzasadne są zarzuty dotyczące rzekomego unikania przez Ośrodek pełnego załatwienia podania skarżącego w zakresie pomocy w uzyskaniu pracy poprzez wydanie stosownej decyzji. W tym zakresie MOPS działając według kompetencji i właściwości rzeczowej występował w tej kwestii do Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu o nakierowanie na skarżącego działań aktywizujących, wskazywał także na możliwość korzystania z agencji pracy. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. Ośrodek ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze zainteresowanego z dnia 18 lutego 2013 r. Stwierdził, że pomoc społeczna nie ogranicza się do udzielania osobom świadczeń pieniężnych, czy rzeczowych, ale polega również na pracy socjalnej, która jest formą faktycznego działania zmierzającą do aktywizacji zawodowej beneficjentów tej pomocy. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej szczegółowo nie określa tego świadczenia ale z art. 45 ustawy o pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2014 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) można wywieść sens i cel tej pomocy. Praca socjalna polega przede wszystkim na specjalistycznym poradnictwie i wspieraniu w załatwianiu spraw w celu wykorzystania własnych środków i uprawnień i w tym zakresie Ośrodek dokłada wszelkich starań by pomóc klientowi w uzyskaniu zatrudnienia. Pomoc ta nie może być przyznawana decyzją administracyjną. W przedmiocie wniosku o zasiłek z tytułu długotrwałego bezrobocia organ wyjaśnił, że w wydanych decyzjach skarżący był informowany o zasadach przyznawania pomocy. W dalszej części skargi organ odniósł się do zarzutu skarżącego odnośnie dowolności interpretowania przepisów obowiązującego prawa. Stwierdził też, że stale rosnące ilości skarg i żądań skarżącego pod adresem organu skłania Ośrodek do wniosku, że działania klienta sprowadzają się głównie do wysuwania kolejnych bezzasadnych roszczeń i nieuzasadnionego kwestionowania prawidłowości prowadzonych postępowań administracyjnych i rozstrzygnięć organów. Świadomość, że legitymacja strony przysługuje tylko podmiotom posiadającym skonkretyzowany w przepisach prawa interes prawny, nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy do udziału w postępowaniu przystępuje osoba, która chce świadomie współpracować z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub informacji, lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (...). Przedmiotem skargi z dnia 13 listopada 2013 r. jest przewlekłość postępowania Miejskiego Ośrodka Pracy Społecznej we W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. Mając na uwadze żądanie skargi należy zauważyć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowela ta nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie skarga w tym przedmiocie zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a. powinna być poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący spełnił powyższą przesłankę w dniu 4 kwietnia 2013 r. złożył bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na przewlekłość i bezczynność MOPS we W. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Tym samym należy uznać, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika także, że przed wniesieniem skargi wydane zostały przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. decyzje z dnia [...] kwietnia 2013 r.: Nr ZTPS [...] o odmowie udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego, Nr ZTPS 1 ZC/000819/2013 o odmowie przyznania zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej, zakup pralki automatycznej, na remont mieszkania, na zakup ciepłej odzieży, butów, spodni, koszuli i kurtki na zimę, Nr ZTPS 1/ZC/000823/2013 o odmowie przyznania i odprowadzania do ZUS składki emerytalno rentowej, na opłacenie gazu, na opłacenie czynszu za lokal mieszkalny w kwocie 450,85 zł, na leczenie dentystyczne i protetyczne. Decyzjami powyższymi rozpoznano w całości wniosek skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. w takim zakresie jakim mógł tego dokonać organ MOPSu. W zakresie bowiem żądania udzielenia pomocy w uzyskaniu zatrudnienia, organ ten podobnie jak Powiatowy Urząd Pracy, nie był uprawniony do wydania oczekiwanych przez skarżącego decyzji. Ustawa o pomocy społecznej podobnie jak też ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 89, poz. 1001 ze zm.) nie zawiera przepisów, które dawałyby podstawę do wydania takiego aktu (w tym przedmiocie). W dniu 11 marca 2013 r. MOPS we W. przesłał do Powiatowego Urzędu Pracy we W. wniosek z dnia 5 marca 2013 r. w części dotyczącej uzyskania zatrudnienia, jako do organu właściwego, do załatwienia. Odpowiedź Powiatowego Urzędu Pracy nosi datę 22 marca 2013 r. i została skierowana wprost do skarżącego. Drugie żądanie nie objęte wymienionymi wyżej decyzjami a zawarte we wniosku z dnia 5 marca 2013 r. to wniosek o ustanowienie adwokata z urzędu. Jeżeli idzie o to żądanie, to wyjaśnienie dotyczące tej kwestii znalazło się w wymienionych wyżej decyzjach. Organy podały, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania decyzjami takiego wniosku. W tym miejscu Sąd stwierdza, że ani ustawa kodeks postępowania administracyjnego ani też przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Reasumując należy stwierdzić, że w obu ostatnich przypadkach organ odpowiadał na pisemne żądania, a ponadto, że sprawy powyższe nie mogą być przedmiotem roszczeń w trybie art. 149 p.p.s.a. albowiem nie są to sprawy określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a, w których organ był zobowiązany wydać określony akt lub dokonać określonej czynności. Z powyższego wynika, że w dacie złożenia skargi do Sądu skarżący otrzymał decyzję organu I instancji, oraz stosowne wyjaśnienia. Jednakże przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie na przewlekłość postępowania wydanie przez organ na dzień orzekania przez Sąd rozstrzygnięcia czyni istotnie z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 7 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także sytuacje nieuzasadnionego obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie, utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233771). Wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi. Istotą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest kontrola sprawności toczącego się postępowania, co oznacza, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy ocenić terminowość i prawidłowość czynności podejmowanych przez organ w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęte zostało przez organ I instancji wnioskiem skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. Decyzję w tej sprawie organ wydał w dniu 12 kwietnia 2013 r., czyli po upływie 5 tygodni od wszczęcia postępowania, przy czym pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., zgodnie z art. 36 k.p.a. zawiadomił stronę o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie (art. 35 § 2 i 3 k.p.a.) i wskazał nowy termin jej załatwienia. Czynności wykonywane w sprawie to: W dniu 7 marca 2013 r. polecenie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. O terminie powyższego wywiadu skarżący został powiadomiony w związku z wcześniej złożonym wnioskiem (o którym mowa również w skardze – z dnia 8 lutego 2013 r.). Następnie pismem z dnia 11 marca 2013 r. zawiadomiono skarżącego o terminie wywiadu środowiskowego wyznaczonego na dzień 26 marca 2013 r. W drugim przypadku skarżący również, mimo potwierdzenia odbioru zawiadomienia nie wpuścił do mieszkania pracowników socjalnych, choć jak wynika ze sporządzonej notatki urzędowej w nim był. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wniosków w dniu 11 kwietnia 2013 r. Skarżący odebrał powyższe pismo, ale nie zareagował na nie. W dniu 12 kwietnia 2013 r. zapadły opisane wyżej decyzje. Oceniając powyższe czynności pod kontem zarzutu przewlekłości postępowania, mając na uwadze rozumienie tego pojęcia przedstawione wyżej, należy uznać, że zarzut jest bezzasadny. Po pierwsze wynika to z zestawień daty złożenia wniosku i daty jego rozpoznania. Ponadto termin wykonywania czynności był właściwy, wynikał z konieczności doręczenia pism i potwierdzenia ich odbioru. Potwierdzenie odbioru przez skarżącego korespondencji dawało pewność, że zainteresowany wie o terminie wyznaczonych przez Ośrodek Pomocy wywiadów środowiskowych. W ocenie Sądu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uzasadniał szeroki zakres wniosku z dnia 5 marca 2013 r. Powyższe stwierdzenie Sąd podaje w związku z zarzutem skarżącego, że ostatni wywiad przed złożeniem opisanego wniosku został przeprowadzony w grudniu 2012 r. Ponadto uzasadnienie na przeprowadzenie takich czynności znajduje się w treści art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który zobowiązuje do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z osobami korzystającymi ze stałym form pomocy nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić (pkt II wyroku). Odnośnie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, złożonego na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. Sąd zważył co następuje. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 216/13, referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Z. R. (zwanego dalej skarżącym), odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. Sąd umorzył zaś postępowanie wywołane kolejnym wnioskiem o ustanowienie prawa pomocy. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. skarżący ponownie wystąpił o przyznanie prawa pomocy. Ponownie złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu jest bezpodstawny i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej wnioski takie składał skarżący dwukrotnie a w dniu 15 kwietnia 2015 r. nie wskazał na inne, nowe okoliczności i w tej sytuacji stanowisko Sądu w tym przedmiocie pozostaje niezmienne. Dodatkowo Sąd zauważa, że wniosek skarżącego jest tylko z pozoru wnioskiem o przyznanie prawa pomocy a w istocie zmierza do spowodowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Okoliczności towarzyszące wnoszonym przez skarżącego licznym skargom do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na różnego rodzaju akty i czynności lub na bezczynność względnie przewlekle prowadzenie postępowania dowodzą, że wykorzystuje on instytucję prawa pomocy niezgodnie z jego celem, nie dla ochrony swoich praw, lecz wyłącznie w celu odroczenia rozprawy a następnie formułowania zarzutu o przewlekłości tego postępowania. Na taką ocenę składa się nie tylko brak uzasadnienia ponownego wniosku o przyznanie prawa pomocy, ale także znane Sądowi z urzędu okoliczności, tj. że niemal każdorazowo, po wyznaczeniu rozpraw, skarżący składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy. Z urzędu Sądowi jest wiadome, że skarżący w latach 2009 - 2014 wniósł do Wydziału IV tutejszego Sądu kilkaset skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W większości rozpoznanych spraw, skargi strony zostały odrzucone. W tym samym okresie skarżący złożył również około kilkaset wniosków o przyznanie prawa pomocy, przy czym część wniosków pozostawiono bez rozpoznania, część wniosków oddalono na podstawie art. 247 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. W wielu sprawach umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, jak również postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Analiza akt spraw zawisłych przed tutejszym Sądem i rozpoznanych, w których reprezentował skarżącego wyznaczony z urzędu pełnomocnik dowodzi także tego, że w większości tych spraw składał on opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Wprawdzie przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata z urzędu sąd ocenia przede wszystkim sytuację materialną skarżącego, tj. czy jest on w stanie ponieść ciężar kosztów postępowania, jednakże dostęp do prawa pomocy w tej postaci oraz związane z tym wydatki budżetowe wymagają oceny pod kątem sposobu realizacji tego prawa przez skarżącego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości to, że prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który czyni z niego nienależyty użytek. Niedopuszczalne jest bowiem używanie uprawnień procesowych do celów innych od tych, które odpowiadają ich przeznaczeniu. W konsekwencji zachowanie, które jest formalnie zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi nie może zasługiwać na ochronę. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OZ 163/14 oraz z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 61/15). Należy zauważyć, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie obowiązuje tzw. przymus adwokacki, zaś wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto z uwagi na treść § 2 tego przepisu obowiązuje zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Analiza charakteru zaskarżanych rozstrzygnięć lub bezczynności i przewlekłości postępowania pozwala na przyjęcie, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, stanowiące cel sam w sobie. Ponadto jeśli idzie o zwolnienie z kosztów sądowych to zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a. strona zwolniona jest z takiego obowiązku z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I wyroku. H.B.11.05.2015 r.