IV SAB/Wr 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej W. P. w W. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 czerwca 2016 r. w zakresie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Pismem z dnia 19 października 2016 r. Sieć Obywatelska W. Polska w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność "Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we W." (dalej: podmiot zobowiązany) "poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pomimo znacznego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". W uzasadnieniu skargi podmiot uprawniony podał, że 29 czerwca 2016 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Szpital informacji. W związku z tym, że strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi, 16 sierpnia 2016 r. wysłała, także za pośrednictwem poczty elektronicznej przypomnienie na, które do dnia złożenia skargi również nie otrzymała odpowiedzi. Strona skarżąca wskazała, że termin bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął. Wobec powyższego wniesiono o: 1) uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznej, 2) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym na udzielone odpowiedzi stronie skarżącej: 1) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej – szpital nie posiada www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. 2) informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających w odniesieniu do kontroli wewnętrznych jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2013-2015 r. - szpital nie posiada www strony podmiotowej Biuletynu Informacji publicznej. 3) informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to wnosimy o udostępnienie skanów umów na podstawie których to następuje - szpital w dniu 15.11.2016 r. przekazał faksem informację (tabela) oraz skany umów dot. udostępniania, wynajmu pomieszczeń i części sprzętu innym podmiotom. 4) skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpital - szpital z uwagi na ochronę danych osobowych lekarzy odmówił udostępnienia skanów umów. 5) informacji o szkoleniach i kursach w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno - położniczego w latach 2013-2015 t.j. informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia - informacje szpital przekazał w dniu 25.11.2016 r. merytorycznym szkolenia - informacje szpital przekazał w dniu 25.11.2016 r. Informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imiona i nazwiska prowadzących, przesłanie skanów tych umów - szpital udzielił informacji, że szkolenia były organizowane przez: D. Izbę Lekarską we W., D. Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych we W., Europejskie Centrum kształcenia Kadr Medycznych we W.. Jednostki te zawierały umowy z prowadzącymi szkolenia. 6) informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno -położniczym jest zatrudniony psycholog, jeśli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, jeśli na oddziale ginekologiczno — położniczym nie jest zatrudniony psycholog "wnosimy o udostępnienie informacji o tym ile razy w 2015 r. był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje" - szpital udzielił w dniu 25.11.2015 r. informacji, że w szpitalu zatrudniony jest na podstawie kontraktu psycholog do udzielania konsultacji w zakresie psychologii klinicznej na rzecz pacjentów oddziału i ich rodzin. 7) informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym 2015 r. (w całym roku 2015 r i od lipca 2015) do grudnia 2015) w tym informacji o liczbie porodów w których zastosowano znieczulenie okołoporodowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015 ) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2105 r. - szpital poinformował w piśmie z dnia 5.12.2016 r.: liczba odbytych porodów w 2015 r. wynosiła 2879, w tym 5 w domu (od lipca do grudnia 2015 r. 1479), liczba wykonanych znieczuleń do porodu w 2015 r. wynosiła 141 (od lipca do grudnia 2015 r. 118), ilość wykonanych cięć cesarskich w 2015 r. 1215 (od lipca do grudnia 2015 575). 8) treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015. Szpital w piśmie z dnia 5.12.2016 r. poinformował, że w 2013 r. skarg było 5, w 2014r.- 4 skargi, w 2015 r.- 10 skarg. Skargi dotyczyły niewłaściwego stosunku personelu medycznego do pacjentek. W uzasadnieniu odmowy udzielenia stronie skarżącej skanów umów z ordynatorami zatrudnionymi w szpitalu, podmiot zobowiązany wyjaśnił, że prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych (ordynatorów), których dotyczy, a - prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym podlegającym ochronie. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej muszą ustąpić pierwszeństwa ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która wymaga, aby każde przetwarzanie (w tym udostępnianie) danych odbywało się na podstawie prawnej, a taka podstawa wynika z art. 23 ust. 1 tej ustawy. Pozyskanie danych osobowych lekarzy ordynatorów należy rozpatrywać, przede wszystkim, w kontekście przepisów szczególnych między innymi w odniesieniu do ustawy o ochronie danych osobowych. Prawo do prywatności lekarzy ordynatorów jest wartością chronioną konstytucyjnie. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Informacje o wysokości zarobków lekarzy ordynatorów stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Okoliczność, iż lekarze wykonują usługi medyczne dla szpitala i są opłacani ze środków pochodzących z NFZ, nie pozbawia ich prawa do prywatności. Takie stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą wypracowaną w tym zakresie na przestrzeni ostatnich lat. Ponadto ordynatorzy nie wyrazili zgody na udostępnianie osobom trzecim treści zawartych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określających w pkt 1-4a. I. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi podczas gdy, w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosowanego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi, warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi "na milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustalonego obowiązku choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J.P. Tarno, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 37). Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) dalej u.d.i p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i p. określa przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Katalog ten ma charakter przykładowy i niepełny. Świadczący o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 u.d. i p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia, oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji występuje w formie czynności materialno-technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, podmiot zobowiązany powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i p.. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że na podstawie art. 5 u.d.i p. podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji np.: ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych jeżeli jednak odmawia udostępnienia informacji publicznej, to dokonuje tego w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i p.). Jak wskazano już wyżej ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określanej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji publicznej stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miało miejsca naruszenia prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie adresata wniosku w sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku – zakresie wyżej opisanym – kierując do strony skarżącej pismo z dnia 5 grudnia 2016 r. informujące o zajętym stanowisku. W takim stanie sprawy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego procedowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań., (art. 141 § 4 p.p.s.a.). II. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt l-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe i prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z uwagi na udzielenie przez podmiot zobowiązany wnioskowanych informacji publicznych, już po wniesieniu skargi na bezczynność tego podmiotu, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we W. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 29 czerwca 2016 r. Postępowanie bowiem wszczęte ww wnioskiem strony skarżącej zakończyło się udzieleniem informacji publicznej (pismo z dnia 25 listopada 2016 r. i 5 grudnia 2016 r.). W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skoro bowiem podmiot zobowiązany, którego dotyczyła skarga na bezczynność w sprawie wszczętej wnioskiem strony skarżącej z dnia 29 czerwca 2016 r., przed dniem orzekania przez Sąd zakończył owo postępowanie udostępnieniem informacji publicznej, brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w tym zakresie. Organ przestał bowiem tkwić w bezczynności, a w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa sąd wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. W świetle powyższych okoliczności stwierdził brak podstaw do uznania, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że strona skarżąca nie dostrzegła, iż taka cecha towarzyszyła zobowiązanemu skoro zarzutu nie stawiała. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt II sentencji.