IV SAB/Wr 219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w L. P. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność opisana w pkt I wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu radcy prawnemu M. M. – P. kwotę 295, 20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) zł w tym 23 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. [...], (dalej: skarżąca) zwróciła się do Gminnego Zakładu [...] o wydanie kserokopii "identycznych" dokumentów, które otrzymał najemca drugiego lokalu, zajmowanego przez [...]. Podaje, że wypowiedziano jej umowę najmu zajmowanego lokalu i zobowiązana jest do opuszczenia lokalu. Skarżąca "podejrzewa", że propagowane przez Wójta szykany dotyczą tylko jej osoby. W piśmie z dnia 3 października 2013 r. Kierownik Gminnego Zakładu [...] poinformował skarżącą, że akta lokalowe zawierają dane osobowe najemcy i w tym zakresie nie mogą zostać udostępnione. "Dane osobowe najemcy (lub byłego najemcy) podlegają ochronie danych osobowych. Tym samym nie ma podstaw do ich udostępnienia (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych)". Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na milczenie Gminy, w której wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania wszystkich dokumentów skierowanych do [...] a związanych z nieruchomością położoną w [...]. Skarżąca uważa, że odmowa udzielenia wnioskowanych informacji nie znajduje podstaw i jest sprzeczna z ustawą o dostępie do informacji. Skarżąca obawia się, że warunki najmu lokalu ustanowionego przez gminę dla [...] są odmienne niż warunki ustalone dla niej. Ponadto obawia się, że gmina zobowiązała się do sprzedaży jej lokalu [...]. Skarżąca twierdzi, że otrzymał on obietnicę wykupu całego budynku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie albowiem żądane informacje są objęte ustawą o ochronie danych osobowych oraz nie są informacją publiczną. Wskazał, że obowiązki gminy wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie i o zmianie kodeksu cywilnego są wykonywane w jednakowy sposób wobec wszystkich mieszkańców. Gmina stosuje te same zasady wynajmu mieszkań, które zostały określone w uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. U. Woj.Dol.2010.144. 2252) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W związku z żądaniem skarżącej wymaga rozważenia, czy informację o jaką zwraca się do podmiotu zobowiązanego stanowi informację publiczną, a jeśli tak, czy jest to informacja publiczna prosta, czy przetworzona. Odpowiadając na tę kwestię należy stwierdzić, że art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1199 ze zm.) dalej ustawa, przez informację publiczną rozumie każdą informację o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust 1 pkt 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazywania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi, gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazać. Ustawa nie określa pojęcia definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, informacją taką jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje, informacjami przetworzonymi, których udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela literatura. Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu, jego pracowników przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać takie działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów itp. (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Przedstawioną tezę doprecyzowuje H. Izdebski. Jego zdaniem "...przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" [H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej - wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31]. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających np. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07, z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05). W konsekwencji uznać należy, że "(...) informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego" - wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest zaś w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Co więcej "nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo jej uzyskania" (powołany już wyżej wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r.). Zauważyć należy, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać wnioskom zmierzającym do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organów skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznych. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Można przyjąć, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania np. (jak w tej sprawie) organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczelnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (wyżej powołany wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r.). Dla oceny, czy istnieje szczególny interes publiczny, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnianie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powołana ustawa. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W powyższym rozumieniu informacji, której udzielenia domaga się skarżąca spełnia warunki informacji publicznej dotyczyła bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s.86). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy). Reasumując powyższe pozwala przyjąć, że informacja o jaką zwróciła się skarżąca jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do sfery faktów związanych z działalnością gminy. Skarżąca zwraca się do Gminnego Zakładu [...] – będącego w świetle postanowień ustawy – podmiotem zobowiązanym. Jego rzeczą było ocenić czy uprawniona wnosi o informację prostą czy też przetworzoną, której udzielenie wcześniej wymagałoby wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie zobowiązany winien był załatwić wniosek w drodze czynności materialno - technicznej bądź decyzji administracyjnej, jeżeli wystąpią okoliczności określone w art. 3 i art. 5 ustawy. Poczynione rozważania stanowią wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wziąwszy pod uwagę, że organ niezwłocznie reagował na wniosek skarżącej Sąd przyjął, że bezczynność zobowiązanego w rozpoznaniu tego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).