IV SAB/Wr 221/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony z dnia 15 września 2020 r., a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa ; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 września 2020 r. M. O. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP (jako główny cel pobytu zakreśliła rubrykę – "podjęcie lub kontynuacja stacjonarnych: studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich albo kształcenie się w szkole doktorskiej"). W dniu 10 maja 2021 r. organ wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. organ wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 9 sierpnia 2021 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c oraz ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, pod tym samym rygorem, do dołączenia – kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz uzupełnionego formularza wniosku w części C pkt II i IV D. W dniu 9 sierpnia 2021 r. od strony pobrano odciski linii papilarnych oraz przyjęto dokumenty, jakie strona przedłożyła w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 lipca 2021 r. W dniu 9 listopada 2022 r. strona nadesłała uzupełniającą dokumentację wniosku wraz z modyfikacją wniosku w związku ze zmianą celu pobytu (na pobyt i pracę). W dniu 20 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 12 lutego 2024 r.) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie. Zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. strona wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W dniu 2 lipca 2024 r. do Sądu wpłynęła – nadesłana przez organ – decyzja Wojewody z dnia 18 czerwca 2024 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 18 czerwca 2027 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Analiza akt sprawy potwierdza, że sposób w jaki Wojewoda procedował w sprawie złożonego przez stronę wniosku nosi cechy przewlekłego prowadzenia postępowania i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 15 września 2020 r. Od dnia odnotowania wpływu wniosku organ przez szereg miesięcy pozostawał bezczynny w sprawie. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął dopiero w dniu 10 maja 2021 r., zwracając się do właściwych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy w tym miejscu odnotować, że wspomniana procedura stanowi obligatoryjny element postępowania w tego rodzaju sprawach jak kontrolowana, a zatem brak uzasadnienia na to, dlaczego że w sprawie organ wdrożył tę procedurę po tak odległym czasie od wpływu wniosku. Kolejną czynność procesową organ podjął 12 lipca 2021 r. (a zatem po upływie dwóch miesięcy od podjęcia pierwszej czynności w sprawie) wzywając stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia braków formalnych skargi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 sierpnia 2021 r. strona złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła dokumentację, o którą była wzywana. Dodatkową dokumentację strona nadesłała w dniu 9 listopada 2022 r., jednocześnie modyfikując złożony wniosek w zakresie deklarowanego głównego celu pobyt (celem wykonywania pracy). Do dnia wniesienia przez stronę skargi na przewlekłość postępowania (6 lutego 2024 r.), ostatnią czynnością podjętą przez organ było wezwanie z dnia 12 lipca 2021 r., co oznacza, że przez tyle miesięcy Wojewoda nie dokonał oceny złożonych przez stronę dokumentów pod kątem uzupełnienia przez stronę braków formalnych, czy też, pod kątem możliwości wydania decyzji w sprawie. Decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organ wydał dopiero w dniu 18 czerwca 2024. W świetle przedstawionych faktów nie może budzić wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2 i art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Tempo podejmowanych czynności przez organ niewątpliwie przeczy obowiązkom organów administracji publicznej w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania, rażąco naruszając terminy załatwienia sprawy postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, Sad w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony z dnia 145 września 2020 r. (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa, na co wskazuje już odległość czasowa pomiędzy wpływem wniosku a podjęciem przez organ pierwszej czynności procesowej w sprawie, nadto, tempo podejmowanych przez organ czynności procesowych. Przeczące zasadzie szybkości postępowania tempo podejmowanych przez organ czynności nie znajduje żadnego uzasadnienia, a do przewlekłości postępowania nie przyczyniła się strona na skutek modyfikacji wniosku, bowiem stan przewlekłości wystąpił jeszcze przed modyfikacją przez nią wniosku. W związku z wydaniem przez organ decyzji w sprawie, co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej (art. 151 p.p.s.a.) skargi odnosi się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę kosztów składa się kwota 100 zł, stanowiąca równowartość wpisu sądowego, jaki uiściła skarżąca wnosząc skargę do sadu administracyjnego pierwszej instancji.