IV SAB/Wr 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idąca skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. (dalej jako strona, skarżąca, wnioskodawczyni) wnioskiem z dnia 17 czerwca 2019 r. zwróciła się do Wojewody D. (dalej jako organ, podmiot zobowiązany, Wojewoda) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii następujących dokumentów związanych z zadaniem inwestycyjnym pn.: "Przebudowa [...]": 1) protokołu sprawdzenia dokumentacji projektowej, wykonywanej przez pracownię "[...]", opatrzonego datą oraz listą ewentualnych uwag dla specjalności, podpisanego i datowanego przez inspektorów każdej z branż: elektrycznej, niskoprądowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, konstrukcji, architektury oraz odnoszącego się do projektu budowlanego oraz wykonawczego; 2) protokołu sprawdzenia dokumentacji projektowej, wykonywanej przez pracownię projektową "[...]", opatrzonego datą oraz listą ewentualnych uwag dla specjalności, podpisanego i datowanego przez inspektorów każdej z branż: elektrycznej, niskoprądowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, konstrukcji, architektury oraz odnoszącego się do projektu budowlanego oraz wykonawczego; 3) kosztorysu wykonawcy, na podstawie którego odrzucono pierwotne rozwiązanie projektowe stropu nad piwnicą, sprawdzonego i podpisanego przez inspektora nadzoru, zawierającego datę tego sprawdzenia; 4) kosztorysu, na podstawie którego zmniejszono całkowitą wartość robót do 9.503.069,53 zł brutto aneksem nr [...] do umowy [...], datowanego i podpisanego przez inspektora nadzoru; 5) kosztorysu, na podstawie którego zwiększono całkowitą wartość robót do 9.780.069,53 zł brutto aneksem nr [...] do umowy [...] wraz ze szczegółowym rozwiązaniem projektowym opracowanym przez wykonawcę, obejmującym rysunek/rysunki oraz opis wszystkich warstw stropu nad piwnicą, włącznie z wykończeniowymi, które również zostały zmienione, przy czym kosztorys powinien zawierać podstawę wyceny, obmiary i dotyczyć wszystkich warstw posadzkowych włącznie z wykończeniowymi, które również zostały zmienione na wniosek wykonawcy oraz powinien być merytorycznie sprawdzony, podpisany i oznaczony datą przez inspektora nadzoru; 6) protokołów odbiorów częściowych prac zanikowych zrealizowanych warstw stropu nad posadzką wraz z badaniami wilgotności warstw, potwierdzonych przez inspektora nadzoru; 7) dokumentu na okoliczność transakcji sprzedaży płat granitowych, pochodzących z rozbiórki stropu, na rzecz kierownika budowy p. M. L.; 8) kosztorysów różnicowych lub dokumentacji wyliczenia kosztów wszystkich prac zanikowych, zamiennych oraz dodatkowych, obrazujących sposób rozliczenia inwestycji; 9) dokumentu stwierdzającego stan zagrożenia katastrofą budowlaną, na który inwestor i wykonawca powołują się w protokole konieczności do aneksu nr [...] do umowy z wykonawcą; 10) dokumentu/dokumentów obejmujących zgodę inspektora nadzoru na wprowadzenie i postawienie na dziedzińcu dźwigu samojezdnego oraz składowania płyt z rozbiórki; 11) kompletnego kosztorysu ofertowego wykonawcy, uwzględniającego wszystkie branże wraz z adnotacją o sprawdzeniu przez inspektora nadzoru budowlanego włącznie z datami, albowiem kosztorys, który został przekazany na skutek wcześniejszego wniosku, zawartego w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r., nie obejmuje wszystkich prac a jedynie prace ogólnobudowlane oraz nie posiada daty wpływu i daty sprawdzenia prze inspektora; Ponadto wnioskodawczyni wystąpiła o udzielenie wyczerpującej informacji w zakresie podania: a) z jakich powodów projektant nie był informowany o podpisaniu protokołów konieczności, zmniejszeniu a następnie zwiększeniu kosztów inwestycji oraz zawierania kolejnych aneksów do umowy, w szczególności w związku z pracami dodatkowymi; b) osób ze strony inwestora, które oprócz inwestorów nadzoru, sprawdzały i zatwierdzały wyliczenia kosztów prac zaniechanych, zamiennych i dodatkowych przedstawionych prze wykonawcę do akceptacji. Pismem z dnia 2 lipca 2019 r., nr [...] organ, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), wezwał skarżącą do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie zawnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 15 lipca 2019 r. strona zakwestionowała w pierwszej kolejności zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonej, zauważając że sama konieczność wyodrębnienia i skopiowania dokumentów nie stanowi jeszcze procesu przetwarzania danych. Realizując zaś wezwanie organu strona podała, że potrzeba pozyskania zawnioskowanych informacji wynika z zawierającego się w interesie publicznym oczekiwania, aby wszystkie procesy inwestycyjne planowane przez instytucje publiczne z wykorzystaniem m.in. środków zewnętrznych (unijnych), realizowane były przy maksymalnie przejrzystych procedurach, optymalnym wykorzystaniu środków publicznych oraz precyzyjnym prowadzeniu dokumentacji, tak by inwestycja jako całość, jak i każdy z jej etapów, odpowiadały projektom i kosztorysom, a cały przebieg zamierzenia został udokumentowany należycie i zgodnie z rzeczywistością. Dodatkowo, szczególna istotność dla interesu publicznego winna – zdaniem wnioskodawczyni – być rozpatrywana w kategoriach jasności i przejrzystości w prowadzeniu rozliczeń sfery finansów publicznych, co pozwala unikać ewentualnych błędów w gospodarowaniu pochodzącymi z niej środkami oraz może wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych W dniu 8 października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody wskazując, że pomimo upływu kilku miesięcy organ nie załatwił złożonego przez nią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie powiadomił również strony o przyczynach opóźnienia, ani o nowym terminie, w którym udostępni żądaną informację. W ocenie skarżącej bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa, zważywszy że przekroczony został termin załatwienia sprawy siedmiokrotnie, tj. aż o 95 dni, licząc tylko do dnia wniesienia przedmiotowej skargi. Nie sposób zatem uznać, że Wojewoda uchybił terminowi w sposób nieznaczny ani z powodu wystąpienia jakichkolwiek obiektywnych okoliczności. Z tych przyczyn skarżąca wniosła o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie go do załatwienia żądania udostępnienia informacji publicznych w terminie siedmiu dni od dnia wydania wyroku. Nadto skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przyznania sumy pieniężnej jako rekompensaty za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności, której się organ dopuścił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zauważył, że skarżąca pozostaje z nim w sporze prawnym co do jakości wykonanej przez nią dokumentacji projektowej przebudowy [...]. Sformułowanie zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej niewątpliwe zaś do tej kwestii nawiązuje, co samo w sobie może być traktowane jako nadużycie prawa, polegające na zaspokojeniu indywidualnych potrzeb jednostki. Niemiej jednak pomimo podjęcia przez organ szereg czynności celem udzielenia odpowiedzi, analiza charakteru żądanych informacji przemawia ostatecznie za stwierdzeniem, ze nie mają one waloru informacji publicznych. Dlatego też nie można w odniesieniu do nich kierować się regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co sprawia, że organ nie pozostaje w bezczynności polegającej na udostępnieniu danych publicznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości początkowo nie budził również fakt, że oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter. Świadczy o tym bowiem wezwanie organu skierowane do skarżącej w dniu 2 lipca 2019 r., w którym wprost powołano się na konieczność uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że uzyskanie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tego typu przesłanka występuje zaś wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem wniosku pozostaje informacja mająca walor publiczny, której udostępnienie wymaga jednak stosownego przetworzenia. Dokonana następnie przez organ w odpowiedzi na skargę zmiana poglądu co do charakteru prawnego żądanych danych poprzez nieuznanie ich ostatecznie za informację publiczną, choć spóźniona, prowadzi do wniosku, że w kwestii tej Wojewoda nie ma sprecyzowanego stanowiska, co w konsekwencji przełożyło się również na błędny sposób załatwienia żądania wniesionego przez stronę skarżącą. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów: ← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu lub ← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub ← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podjął w dniu 2 lipca 2019 r. kierując do skarżącej wspomniane już wezwanie o wykazanie interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem jej żądanych danych. Nie zwalniało go to jednakże z obowiązku podjęcia dalszych koniecznych czynności. Skierowanie do wnioskodawczyni powyższego wezwania nie kończyło bowiem sprawy udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż adresat wniosku zobowiązany był jeszcze do wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, jeśli uznałby m.in. udzielenie informacji publicznej za niedopuszczalne, choćby z tego powodu, że złożone przez stronę wyjaśnienia względem spełnienia przez nią przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., okazałyby się niewystarczające. Stanowi o tym wprost art. 16 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Nie można również uznać sprawy za zakończoną, gdyby nawet przyjąć pogląd organu, że zawnioskowane dane nie mają waloru publicznego. Strona skarżąca nie została o tym bowiem w żaden sposób zawiadomiona, a dysponując wezwaniem z dnia 2 lipca 2019 r. mogła wręcz przyjmować, że informacje, których udostępnienia się domaga, także przez organ zostały zakwalifikowane jako informacje publiczne. Dwoistości opisanego działania organu nie sposób zaakceptować, gdyż ani w jednym ani w drugim przypadku nie zmierzało ono do prawidłowego załatwienia sprawy, wprowadzając jedynie skarżącą w konfuzję co do rzeczywistego stanowiska podmiotu zobowiązanego. Należy przy tym zaakcentować, że sam fakt indywidualnego zainteresowania się przez skarżącą danymi na temat zrealizowanego zadania inwestycyjnego nie może przesądzać o pozbawieniu ich charakteru publicznego, czy być odbierany w kategoriach nadużycia prawa. Każdy bowiem – jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – ma prawo do żądania informacji o sprawach publicznych bez spełniania dodatkowych warunków i wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego bądź faktycznego. Realizacja znacznej inwestycji ze środków budżetu państwa niewątpliwie zaś stanowi sprawę publiczną, mogącą co do zasady być przedmiotem zainteresowania tak całej opinii publicznej, jak i każdego uprawnionego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywiście obowiązujące przepisy pozwalają na ograniczenie tego zainteresowania, czego przykładem jest specjalny tryb postępowania w przypadku informacji przetworzonej. Jednakże aby z niego skorzystać podmioty zobowiązane muszą ze swej strony podjąć dodatkowe działania, których zwieńczeniem jest albo udostępnienie informacji publicznej przetworzonej albo wydanie decyzji odmownej. W niniejszej sprawie zaś tego rodzaju zwieńczenia zabrakło. W związku z tym należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2019 r., rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym w ww. przepisach czasie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w punkcie I sentencji. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącej, lecz wezwał ją do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych dokumentów. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co prawidłowości swojego działania, bazując na przyjętym ostatecznie – i jak się okazało niewłaściwym – stanowisku co do niepublicznego charakteru zawnioskowanych informacji. Nie można zatem było uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego przekroczenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, sprowadzającym się do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Rozstrzygnięcie to czyni również zadość żądaniu strony skarżącej, co już samo w sobie powinno dla niej stanowić niejako rekompensatę za negatywne przeżycia doznane w toku postępowania, o których wspomniała w skardze. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).