IV SAB/Wr 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. A. P. za pośrednictwem swojego pełnomocnika, adw. A. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum nr [...] we W. w sprawie udzielenia informacji publicznej poprzez podanie imiennego wykazu nauczycieli, którym dyrektor szkoły przyznał w latach 2008-2011 nagrodę za osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (z okazji Dnia Edukacji Narodowej) wraz z podaniem kwoty brutto. Podał, że wniosek w tej sprawie złożył w dniu 19 stycznia 2011 r. Wprawdzie podmiot udzielił informacji pismem, ale jest to informacja niezgodna z żądaniem informacyjnym skarżącego. Strona przeciwna przekazała bowiem skarżącemu uporządkowany alfabetycznie imienny wykaz nagrodzonych nauczycieli oraz - odrębnie - kwoty nagród posortowane liczbowo od największej wartości do najmniejszej. Taka treść nie odpowiada żądanemu przedmiotowi informacji, gdyż skarżący żądał informacji spójnej: imiennego wykazu nauczycieli wraz z podaniem kwoty brutto nagrody. W odpowiedzi na skargę p.o. Dyrektora Gimnazjum nr [...] we W. wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono, że w dniu 1 lutego 2012 r. udzielono skarżącemu odpowiedź na jego wniosek, przekazując żądaną przezeń informację. Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że strona przeciwna nie odniosła się merytorycznie do zarzutów skargi. Żądaniem informacyjnym było objęte przypisanie konkretnej kwoty nagrody dla konkretnego nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie dyrektor szkoły publicznej jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, t.j. podanie imiennego wykazu nauczycieli, którym dyrektor szkoły przyznał w latach 2008-2011 nagrodę za osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej wraz z przypisaniem konkretnej kwoty nagrody dla konkretnego nauczyciela. W odpowiedzi organ przekazał wnioskodawcy uporządkowany alfabetycznie imienny wykaz nagrodzonych nauczycieli oraz odrębnie, kwoty nagród posortowane liczbowo i od największej wartości do najmniejszej. Skarżący uznał, że taka treść nie odpowiada żądaniu, gdyż wnosił o imienny wykaz nauczycieli wraz przypisaną im kwotą nagrody. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2011 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej, powołanej wyżej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości składników wynagrodzenia nauczycieli mieszczą się w zakresie informacji publicznej, gdyż chodzi o jednostkę realizującą zadania publiczne - zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi (art. 1, art. 79, art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Intencją ustawodawcy było objęcie terminem "informacja publiczna" nie tylko treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, ale również danych dotyczących procesów organizacyjnych, schematów i procedur kierowniczych, podziału pracy, bezpieczeństwa pracy, itp. w instytucjach wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej lub nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) w § 13 taksatywnie wymienia podmioty określone pojęciem funkcjonariusza publicznego. W § 19 przepis ten, stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Przepis powyższy jest niewątpliwie przepisem podstawowym do interpretacji pojęć funkcjonariusza i osoby pełniącej funkcję publiczną, wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - w szczególności w art. 4, art. 6 tej ustawy. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego, przedstawionej w art. 115 kk można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Wskazany sposób rozumienia rozważanego pojęcia potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11 (zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym przyjęto, że "nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p." Ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji". Wniosek powyższy można na zasadzie analogii odnieść w pełnym zakresie do nauczyciela. Powyższe oznacza, że organ winien dokonać analizy stanu sprawy poprzez ustalenie, czy udzielenie informacji o wynagrodzeniu nauczycieli w zakresie żądanym przez skarżącego pozostaje w związku z pełnieniem funkcji nauczyciela, czy też dostęp do tych informacji może być ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów wymienionych w art. 5 u.d.i.p. W zależności od wyniku analizy organ udzieli stosownej informacji w zakresie wskazanym przez skarżącego lub wyda decyzję odmowną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego, jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania (obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.