IV SAB/Wr 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Prezes Zarządu Stowarzyszenie A wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w B. "o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, obejmujące prezesa zarządu oraz wszystkich członków i przewodniczącego rady nadzorczej w latach 2006 - 2015r. w B z o.o. w B.: 1. Imiona i nazwiska osób zasiadających w radach nadzorczych, miejsce zatrudnienia i funkcje, od kiedy zasiadają w radzie nadzorczej, czy są członkami innych rad nadzorczych - jeśli tak to których. 2. Jakie wykształcenie mają poszczególni członkowie rady nadzorczej, kiedy i jaki tytuł uzyskali oraz na jakiej uczelni został on nadany. 3. Kiedy i gdzie uczestniczyli w kursach na członków rad nadzorczych w spółkach skarbu państwa, kiedy złożyli egzamin z pozytywnym wynikiem oraz podanie numeru zaświadczenia. 4. Jakie uzyskiwali w poszczególnych latach wynagrodzenie z tytułu zasiadania w radzie nadzorczej. 5. Jakie wykształcenie ma prezes zarządu spółki, kiedy i jaki tytuł uzyskał oraz na jakiej uczelni został on nadany." Burmistrz Miasta i Gminy B. pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę w związku z jego pismem z dnia 14 grudnia 2015 r., iż z uwagi na konieczność dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na ilość otrzymanych wniosków, odpowiedź nastąpi do dnia 12 lutego 2016 r. W dniu 21 stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. skierował do Stowarzyszenia A odpowiedź na wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r. Stwierdził w nim, że przekazuje informację dotyczącą aktualnie zasiadających członków Rady Nadzorczej B w B., dalej wskazał nazwiska trzech osób Rady Nadzorczej, określił od kiedy zasiadają w Radzie Nadzorczej, kiedy uzyskali dyplom, z jakim wynikiem (kursy na członków Rady Nadzorczej). Ponadto przedstawiono skład Rady Nadzorczej B od roku 2006. Poinformowano też, że w zakresie pozostałych informacji – szczegółowo wyspecyfikowanych – wynikających z pisma skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r. Urząd nie jest w ich posiadaniu. Wyjaśniono, że dokumenty kadrowo-księgowe członków Rady Nadzorczej oraz zarządów, które stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. 2014.782 t.j.) o dostępie do informacji publicznej prowadzi Spółka. Powyższe pismo zostało poprzedzone informacją B, które w związku z prośbą telefoniczną Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 2015 r. – przesłało w dniu 19 stycznia 2016 r. wykaz członków Rady Nadzorczej w latach 2006-2015. W dniu 18 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie A skierowało do tutejszego Sądu za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy B. skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniesiono w niej o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w B. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się rażącego naruszenia prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono treść wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. a także odpowiedź organu z dnia 16 grudnia 2015 r. Podano, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną a Burmistrz Miasta i Gminy w B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z prawem organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek realizacji wniosku lub wydania decyzji odmownej w terminie 14 dni, termin ten minął 18 grudnia 2015 r. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił informacji i nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podano, że argumenty użyte w piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. wydłużenie sobie terminu o prawie dwa miesiące do udzielenia odpowiedzi nie dają żadnych podstaw do akceptacji takiego działania. Przytoczona ocena prawna przepisów nie wymaga aż dwóch miesięcy, by zrealizować odpowiedź na prosty wniosek. Także wskazanie na ilość napływających wniosków, nie daje podstaw do akceptacji, by wydłużyć termin realizacji przedmiotowego wniosku, sprawa organizacyjna funkcjonowania urzędu, jest wewnętrzną sprawą i nie może wpływać na realizację wniosku skarżącego. Pismo z dnia 16 grudnia 2015 r. zobowiązanego nie ma żadnego ugruntowania w przepisach ustawy bowiem uprawniony w rozumieniu tej ustawy nie uzyskał na jej podstawie możliwości przedłużenia terminu w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Termin ten jest terminem ustawowym i nie podlega przedłużeniu, natomiast na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 21, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację (...)". Zarzucił, że pismo o przedłużenie "terminu do udzielenia odpowiedzi zobowiązany uzasadnił lakonicznie". W ocenie skarżącego odpowiedź na jego wniosek nie wymaga dwumiesięcznego przygotowania, nieskomplikowany charakter danych o jakie skarżący wnosi świadczy o tym, że w sprawie dochodzi do rażącego naruszenia prawa poprzez wykorzystanie mechanizmów mających na celu nieudzielenie odpowiedzi, w terminie lub wcale. Zachowanie adresata wniosku w sprawie świadczy o lekceważącym traktowaniu obowiązków nałożonych na organ mocą ustawy za co został ukarany postanowieniem WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Podał, że dokonana ocena wniosku skarżącego dała podstawę do stwierdzenia, że nie wszystkie informacje, które skarżący żąda od organu są w posiadaniu organu, a jednocześnie organ nie jest zobowiązany do ich posiadania, część informacji posiada charakter informacji przetworzonej. Odpowiedź na te ostatnie informacje wiąże się z przygotowaniem informacji prostych w jedną informacje. Przygotowanie informacji przez organ wiązałoby się bowiem z dokonaniem przeglądu treści ze zbioru protokołów Zgromadzeń Wspólników z lat 2006-2015 oraz przygotowaniem informacji przetworzonej w postaci zestawień danych informatycznych. Podał ponadto, że do Urzędu wpływa bardzo duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W 2015 r. wpłynęły 92 wnioski, zawierające łącznie 475 zagadnień, w tym przedstawiciel skarżącego – D. M. – jako osoba prywatna, jako redaktor portalu (...) bądź jako Prezes Stowarzyszenia złożył w 2015 r. 10 wniosków zawierających łącznie 52 pytania bardzo często obszerne, obejmujące swym zakresem kilka lat działalności organu. Organ podkreślił, że przygotowanie informacji wymaga niejednokrotnie zebrania danych z różnych komórek organizacyjnych Urzędu prowadzących sprawę merytorycznie, ponieważ komórka organizacyjna zajmująca się udzieleniem odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie ma wiedzy we wszystkich zagadnieniach oraz nie jest w posiadaniu wszystkich żądanych informacji. W momencie wpływu wniosku organ nie jest w stanie od razu ocenić, czy daną informacje posiada oraz jak długo potrwa przygotowanie odpowiedzi. Biorąc pod uwagę skomplikowanie większości wniosków oraz ich ilość i czas potrzebny do przygotowanie na nie odpowiedzi, organ wystąpił do wnioskodawcy z pismem informującym, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia 12 lutego 2016 r. Zauważył, że organ określił, że informacja zostanie udzielona do dnia, co nie oznacza, że udzielenie odpowiedzi nie następuje w terminie wcześniejszym. Jeśli idzie o wniosek skarżącego organ podał, że w zbiorach dokumentów prowadzonych w ramach nadzoru właścicielskiego posiada kopie dyplomów, aktualnych członków Rad Nadzorczych, oraz uchwały Walnych Zgromadzeń i Zgromadzeń Wspólników. Jeśli idzie o dane historyczne informacje mogą być opracowane w formie żądanej przez wnioskodawcę na podstawie zbioru protokołów z posiedzeń Zgromadzenia Wspólników B prowadzonego od dnia 24 marca 1999 r. z zastrzeżeniem, iż w tym zakresie informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej. W związku z powyższym przystąpiono do opracowania odpowiedzi, jednocześnie w dniu 21 grudnia 2015 r. zwrócono się do Zarządu B o przygotowanie zestawień danych historycznych dotyczących członków poprzednich rad nadzorczych. Organ poinformował jednocześnie, że Rada Nadzorcza B ma swoją siedzibę w Spółce, tam odbywają się posiedzenia i tam też jest gromadzona dokumentacja Rady Nadzorczej, m.in. protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej. W pozostałym zakresie żądanej informacji Urząd Miasta i Gminy w B. nie posiada dokumentów, jak również nie jest zobowiązany do gromadzenia tych informacji w ramach prowadzonego nadzoru właścicielskiego, w szczególności dokumentacji kadrowo-księgowej członków Rady Nadzorczej i Zarządu Spółki. W dniu 19 stycznia 2016 r. organ otrzymał od Spółki wykaz historyczny członków rady nadzorczej, a w dniu 22 stycznia 2016 r. wysłał odpowiedź do wnioskodawcy. Reasumując organ podał, że biorąc pod uwagę obszerność wniosku oraz konieczność dokonania jego oceny, samodzielnego opracowania informacji przetworzonej lub uzyskania ze spółki danych historycznych oraz przygotowania odpowiedzi, w ocenie organu informacja została przygotowania bez zbędnej zwłoki, a organ konsekwentnie i planowo wykonywał czynności prowadzące do zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy. W przedstawionych okolicznościach nie może być mowy o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782/ - dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. W świetle powyższego należy uznać, że zawnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Niewątpliwie też Burmistrz Miasta i Gminy w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazuje na to jednoznacznie art. 4 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy o informacji publicznej. Oczywiście dotyczy to informacji publicznej, która jest w posiadaniu organu. Istotnym dla rozpoznania skargi jest, czy organ pozostawał w bezczynności rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r., a tym samym treść art. 13 ustawy od dostępie do informacji publicznej. Stanowi on, że: udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z przepisu powyższego wynika, że regułą jest, że informacja powinna być udostępniona w terminie 14 dni, ust. 2 powołanego wyżej przepisu dopuszcza – jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, udzielenie jej w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Warunkiem nie uchybienia terminu określonego w ust. 2 jest powiadomienie w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o powodach opóźnienia oraz wskazanie terminu w jakim zobowiązany udzieli informacji. Skarżący wypełnił wskazane obowiązki w terminie 2 dni, dnia 16 grudnia 2015 r. zawiadomił, że wniosek zostanie rozpoznany w terminie – do dnia 12 lutego 2015 r. Podstawą do przedłużenia terminu do udzielenia informacji jest okoliczność, że "nie może być udostępniona w terminie". Przy czym ustawodawca nie sprecyzował bliżej jakie ewentualnie przyczyny mogą stanowić o przesunięcie terminu. Z powyższego wynika, że może to być każda sytuacja, uniemożliwiająca wywiązanie się z obowiązku udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni. Dlatego też w ocenie Sądu wyjaśnienie, że z uwagi na dużą ilość wniosków oraz konieczność dokonania oceny wniosku skarżącego organ nie jest w stanie wypełnić swojego zadania w terminie, jest informacją, wyjaśnieniem znajdującym uzasadnienie w ust. 2 art. 13 u.d.i.p. Należy też zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił dodatkowe obciążenie związane w realizacją wniosku o udzielenie informacji publicznej. Niewątpliwie wpływ 92 wniosków zawierających 475 pytań, zagadnień obciąża pracę urzędu. Na marginesie Sąd zauważa, że z urzędu mu wiadomo, iż również skarżący wielokrotnie składał do organu wnioski o udzielenie informacji. Zgodzić się również należy z organem, że wniosek skarżącego wymagał poświęcenia czasu na odnalezienie wnioskowanych danych – zwłaszcza, że dotyczył on osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej i Zarządu od 2006 r., a także zebrania danych dotyczących tych osób, między innymi daty ukończonych kursów, wyników tego egzaminu. Rozpoznawanie tego rodzaju wniosków nie może sparaliżować pracy organu i zaniechania wykonywania innych obowiązków, szczególnie tych nie cierpiących zwłoki. Według Sądu organ w przypadku spiętrzenia zadań jest upoważniony do gradacji spraw. Ustawodawca wprowadzając możliwość przedłużenia terminu z całą pewnością miał na uwadze również takie sytuacje. W ocenie Sądu w odpowiedzi na skargę organ przekonująco wywiódł, że był obciążony obowiązkami a także, że realizacja wniosku skarżącego wymagała przeznaczenia znacznego czasu. Opisana przez organ sytuacja nie stanowi nadużycia uprawnienia określonego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W powyższych okolicznościach należy uznać, że skarżący nie pozostawał w bezczynności i złożenie skargi nie było uzasadnione. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. H.B.27.05.2016 r.