IV SAB/Wr 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi A we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. A we W. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. zwrócił się do Prezydenta W. (dalej jako organ lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2018 dla nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...], AM [...], o pow. [...] ha) wraz z rozbiciem na poszczególne lokale; 2) wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na lata 2010-2018 dla nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...], AM [...], o pow. [...] ha) wraz z rozbiciem na poszczególne lokale; 3) wskazania ilości lokali przy ul. [...] wraz ze wskazaniem numerów porządkowych lokali, które zostaną objęte ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716, dalej u.p.u.w.). W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w jej ocenie skierowane do organu zapytania odnoszą się do sprawy publicznej, gdyż dotyczą opłaty rocznej (daniny publicznej) z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa (Gminy W.). Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że udzielenie odpowiedzi na złożony przez niego wniosek, z uwagi na konieczność zebrania i zweryfikowania posiadanych danych, nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.), tj. najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (do dnia 22 stycznia 2019 r.). W dniu 21 stycznia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony wskazując, że w zakresie pytań nr 1 i nr 2 żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż według wiedzy organu wynikającej z prowadzonych postępowań, których stroną jest skarżący, dotyczą one jego sprawy prywatnej. W takim zaś zakresie przepisy powołanej ustawy nie mają zastosowania, bo jej celem nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci danych mających wprawdzie charakter publiczny, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Stąd też wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Organ wyjaśnił dalej, że w przedmiocie prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] toczy się wieloletni spór, którego uczestnikiem jest skarżący. Aktualnie zaś skarżący jest stroną postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym z powództwa Gminy W. o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu użytkowego. W zakresie pytania nr 3 podmiot zobowiązany wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w przypadku budynków wielolokalowych przekształcenie dotyczy udziału właściciela lokalu wyodrębnionego w użytkowaniu wieczystym gruntu. Dane dotyczące lokali stanowiących odrębną własność zawiera ewidencja gruntów i budynków, prowadzona przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, z której wypisy wydawane są odpłatnie, według stanu na dzień ich wydania, po złożeniu wniosku przez osobę zainteresowaną. Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. strona wystąpiła do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.). Skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony prawidłowo. Organ błędnie bowiem zakwalifikował żądane przez niego dane za informacje nie mające publicznego charakteru z uwagi na fakt, że dotyczą one jego sprawy własnej. Podmiot zobowiązany nie podał przy tym żadnego przepisu, który nie pozwalałby na udostępnienie informacji publicznej w takiej sytuacji. Dokonana przez organ interpretacja prawa nastąpiła zatem jedynie w oparciu o fakt prowadzenia innych spraw, które nie były przedmiotem zapytania i o których nie powinna mieć wiedzy komórka organizacyjna urzędu miasta udzielająca odpowiedzi na wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreślił również, że organ w ogóle zaniechał jednoznacznego podania, czy żądane przez niego dane mają charakter informacji publicznej, przez co rażąco naruszył prawo, doprowadzając do odmowy udzielenia informacji w formie zwykłego pisma a nie decyzji. Odnosząc się do stanowiska organu względem zapytania dotyczącego lokali mieszkalnych objętych ustawą przekształceniową skarżący podniósł, że dane na temat ilości lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które będą podlegać pod przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, również stanowią prostą informację publiczną. Przy czym skarżący dodał, że przedmiotem jego zainteresowania nie była wielkość udziałów właścicieli lokali w gruncie, jak błędnie przyjął to organ, ale jedynie ilość lokali wraz z numerami porządkowymi, która pod takie przekształcenie będzie podlegała. Nie były to zatem dane, które mógł on pozyskać z podanych przez organ rejestrów i ewidencji. Skarżący zwrócił również uwagę, że odpowiedź jaką otrzymał nie spełnia przesłanek do uznania jej za decyzję odmowną. Została ona bowiem udzielona przez podmiot nieuprawniony, stanowiący jedynie aparat pomocniczy organu, bez podania podstawy prawnej i wskazania jasnego i konkretnego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy ustawowej kwoty oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił bowiem, że w ustawowym terminie podjął niezwłoczne czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego na dzień udzielenia odpowiedzi. Taka odpowiedź została zaś udzielona stronie w dniu 21 stycznia 2019 r. Organ podkreślił, że ograniczeniu jawności podlegają dane dotyczące prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorcy. Danymi osobowymi są zaś wszelkie informacje pozwalające na bezpośrednią lub pośrednią identyfikację osoby fizycznej. W niniejszej sprawie za dane dotyczące osób fizycznych, umożliwiające ich identyfikację, należało uznać informacje na temat kwot jakie w określonym czasie wpływały do organu z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, przy uwzględnieniu, że dotyczyło to konkretnego budynku ze wskazanym adresem. Dlatego też udzielenie informacji dotyczącej kwestii opłat za rok 2018 oraz za lata 2010-2018 nie było możliwe ze względu na prywatność osób fizycznych. W odniesieniu zaś do danych obejmujących informacje o lokalach podlegających przekształceniu, organ wskazał na innym tryb udostępniania informacji z zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r., poz. 2371) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotem sporu nie było określenie statusu Prezydenta W. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Wątpliwości budzi jedynie kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu 21 stycznia 2019 r. była wystarczająca do uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostało zrealizowany w pełnym zakresie. W szczególności wyjaśnieniu zaś winien podlegać charakter żądanych informacji oraz tryb ich udostępniania. W ocenie Sądu, organ co do zasady nie kwestionował publicznego charakteru żądanych przez stronę informacji. W obu przypadkach, zarówno dotyczących danych zawartych w punktach 1 i 2, jak i w punkcie 3 wniosku, dostrzegalny był brak jednoznacznego stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że nie stanowią one informacji publicznej. Co prawda, organ nie wskazał również, że dane te stanowią informację publiczną. Wbrew jednak zarzutom skarżącego nie wynikało to z faktu nieprawidłowego rozpoznania jego wniosku, ale wiązało się z jego specyfiką. Otóż w zakresie pierwszych dwóch pytań organ podkreślił, że skarżący od wielu lat pozostaje z nim w sporze dotyczącym prawa własności nieruchomości położonej we W., przy ul. [...]. Stwierdzenie tego faktu wraz z zestawieniem zakresu żądanych informacji winno prowadzić do wniosku, że pozostają one w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym. Dlatego też w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. organ trafnie wskazał, że dotyczą one indywidualnej sprawy skarżącego. Konstatacja ta prowadzi zaś wprost do wniosku, że nie ma do nich zastosowania tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie przywołany przez organ pogląd, że celem tej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Stąd też wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 wraz z szeroko powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto przy tym dodać, że skarżący może podjąć próbę uzyskania interesujących go danych poprzez stosowne instytucje procesowe, regulujące postępowanie dowodowe w sprawach toczących się z jego udziałem przed sądami powszechnymi. W tym miejscu trzeba podkreślić, że podstawą faktyczną wydanego wyroku było wyłącznie stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. Udzielona przez organ odpowiedź na skargę nie w pełni się bowiem z nim pokrywała. W szczególności Sąd nie podziela wynikającego z niej poglądu organu, jakoby wystarczającą przesłanką do nieudostępnienia informacji publicznej był fakt, że zawnioskowane dane naruszają prywatność osób fizycznych. W takim przypadku – na co z kolei zasadnie zwracał uwagę skarżący – organ winien był bowiem wydać decyzję odmowną, a nie poprzestawać wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że oczekiwane przez niego informacje nie zostaną mu udzielone. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę miało następczy charakter względem udzielonej odpowiedzi i zostało ono sformułowane na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś postępowania mającego za swój przedmiot udostępnienie informacji publicznej. W pełnym zakresie, wynikającym zarówno z pisma z dnia 21 stycznia 2019 r., jak i z odpowiedzi na skargę, należy natomiast zaaprobować stanowisko przyjęte przez organ względem żądania zawartego w punkcie 3 wniosku. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Do takich aktów należy zaś ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej u.p.g.k.), która w art. 24 ust. 5 wskazuje, że dane z ewidencji gruntów i budynków oraz wypisy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez starostę ściśle określonym osobom na ich wniosek. Przyjęte zasady i tryb udostępniania takich informacji wskazują zatem, że przepisy cytowanego aktu prawnego stanowią regulację szczególną względem ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2700/17 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądany przez skarżącego zakres danych sprowadzał się do udzielenia mu informacji o lokalach stanowiących odrębną własność, umiejscowionych w budynkach mieszkalnych wzniesionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste i zabudowanych na cele mieszkaniowe. Takie dane znajdują się zaś w ewidencji gruntów i budynków (art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.k.), gdzie zostały również ujawnione udziały właścicieli tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntów. Przy czym należy podkreślić, że pytanie postawione przez skarżącego w punkcie 3 zostało skonstruowane nieprecyzyjnie, co uniemożliwiło udzielenie przez organ odpowiedzi w pełni odpowiadającej treści zadanego pytania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.w., przekształceniu nie ulegały bowiem same lokale mieszkalne, lecz udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu, które do tych lokali zostały przypisane. Stąd też podmiot zobowiązany, chcąc udzielić rzetelnej odpowiedzi, musiał posłużyć się pojęciem udziałów, a nie kontynuować potoczną i nieprecyzyjną terminologię przyjętą przez skarżącego, odwołującą się do pojęcia przekształcanego lokalu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należało zauważyć, że organ nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania decyzji, która – jak trafnie zwrócił na to uwagę skarżący – mogłaby zostać podjęta tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania prowadzonego w tym zakresie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stąd też wystarczającym było poinformowanie strony w formie zwykłego pisma, że żądane przez niego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to nie musiało przy tym spełniać takich samych kryteriów jak decyzja administracyjna. W szczególności nie musiało posiadać rozstrzygnięcia ani wyczerpująco wyjaśnionej podstawy prawnej. Nie było również potrzeby podpisania go przez organ bądź działającą z jego upoważnienia osobę. W niniejszej sprawie nie zachodziła również konieczność stosowania powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., albowiem jak stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tego kodeksu stosuje się wyłącznie do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej lub umarzających postępowanie. Reasumując należało stwierdzić, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. Z zachowaniem bowiem ustawowych terminów, wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i we właściwej formie poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mogą zostać mu udostępnione na zasadach i w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznych. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., oddalił w całości wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.