IV SAB/Wr 23/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego I. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu do załatwienia sprawy. Z. F. (dalej: skarżący) zatrudniony był w administracji celnej oraz pełnił służbę w S. w okresie od [...] r. do [...] r. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS) reformująca administrację skarbową i celną. Z tym też dniem, w oparciu o art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) skarżący stał się funkcjonariuszem S., pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS we Wrocławiu) do 31 maja 2017 r. nie przedstawił skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wobec czego, zdaniem DIAS we Wrocławiu, stosunek służby skarżącego zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do DIAS we Wrocławiu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i do przedstawienia mu propozycji służby albo pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi, pismem z 5 lipca 2017 r. DIAS we Wrocławiu poinformował skarżącego, że sprawy zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej regulują przepisy ustawy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym niezłożenie funkcjonariuszowi w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Pismem z 4 lipca 2017 r. skarżący wystąpił do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z zażaleniem na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez DIAS we Wrocławiu. W odpowiedzi z 14 lipca 2017 r. udzielonej skarżącemu, Szef Krajowej Administracji Skarbowej przywołał treść art. 165 i 170 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Dodatkowo Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił skarżącemu, że w świetle obowiązujących przepisów, nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej i nie przysługuje w tym przypadku kontrola instancyjna. DIAS we Wrocławiu z uwagi na wygaśnięcie stosunku służbowego, wypłacił skarżącemu jednorazową odprawę pieniężną, ekwiwalent za 40 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i wydał świadectwo służby. Pismem z 22 września 2023 r. skarżący wystąpił do DIAS we Wrocławiu z wezwaniem do wydania decyzji w sprawie stosunku służbowego. W odpowiedzi z 5 października 2023 r. DIAS we Wrocławiu wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stosunki pracy osób zatrudnionych oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W tych przypadkach, zdaniem DIAS we Wrocławiu, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a przywołane przepisy nie przewidują rozwiązania stosunku służbowego w formie decyzji. W dniu 3 grudnia 2023 r. (12 grudnia 2023 r. – data wpływu do organu) skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność DIAS we Wrocławiu w sprawie rozwiązania stosunku służbowego, polegającą na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący wniósł dodatkowo o zobowiązanie DIAS we Wrocławiu do wydania decyzji ww. zakresie. W dniu 9 stycznia 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Decyzją z 20 lutego 2024 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej uchylił ww. decyzję DIAS we Wrocławiu z 9 stycznia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ przywołał przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i wskazał, że okoliczność niewydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego w następstwie nieprzedłożenia propozycji służby względnie pracy, związana była z kontrowersjami (niejasnościami) w zakresie tego zagadnięcia i niejednoznacznym orzecznictwem w tym zakresie. Nawet zatem jeżeli przyjąć, że doszło do bezczynności, to zdaniem DIAS we Wrocławiu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak jednoznacznych przepisów w zakresie art. 170 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego strony skarżącej okazała się uzasadniona. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przywołany art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Skarżący zatrudniony był w administracji celnej oraz pełniła służbę w S. w okresie od [...] r. do [...] r. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) reformująca administrację skarbową i celną. Z tym też dniem, w oparciu o przepis art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej: ustawa wprowadzająca) skarżący stał się funkcjonariuszem S., pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. DIAS we Wrocławiu do 31 maja 2017 r. nie przedstawił skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wobec czego stosunek służby - na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej - wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pomimo wezwania DIAS we Wrocławiu do przedłożenia propozycji pracy lub służby w Krajowej Administracji, złożenia zażalenia do KAS, skarżący nie otrzymał ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, ani też decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z 5 lipca 2017 r. DIAS we Wrocławiu wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Mając powyższe na uwadze, w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego skarżącego, DIAS we Wrocławiu - 22 sierpnia 2017 r. - wypłacił skarżącemu odprawę, następnie ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop i wydał świadectwo służby, które zostało przez nią odebrane osobiście 11 września 2017 r. Skarżący ponowił wezwanie w zakresie wydania decyzji "dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia w służbie Krajowej Administracji Skarbowej (pismo z 22 września 2023 r.), na które otrzymał odpowiedź w dniu 5 października 2023 r. Następnie zaś skarżący wywiódł w skargę do tutejszego Sądu w sprawie bezczynności DIAS we Wrocławiu w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu miesiąca (ew. dwóch miesięcy) - załatwił sprawę poprzez wydanie odpowiedniej dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do Sądu wydając 9 stycznia 2024 r. decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego tj. kiedy sprawa winna być już dawno załatwiona, mając na uwadze terminy określone w art. 35 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi DIAS we Wrocławiu w sposób oczywisty pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Podkreślenia bowiem wymaga, że odnośnie konieczności wydawania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, istniała rozbieżność w działaniach organów z uwagi na brak jednolitej wykładni art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej . Również stanowisko sądów administracyjnych było w tej kwestii niejednoznaczne. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zatem złej woli w działaniu organu, a bezczynność organu nie była celowa i zamierzona, lecz wynikała jedynie z odmiennej interpretacji ww. przepisu. Z uwagi na wydanie w sprawie 9 stycznia 2024 r., tj. po wniesieniu rozpoznawanej skargi, wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji, która decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 20 lutego 2024 r. została uchylona, a sprawa została przekazana DIAS we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Końcowo podnieść należy, że Sąd rozstrzygając skargę skarżącego na bezczynność DIAS we Wrocławiu w przedmiocie niewydania decyzji nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, a zatem brak podstaw, by odnosić się do argumentów skarżącego, wskazanych w piśmie z 6 marca 2024 r., a polemizujących z wydanymi rozstrzygnięciami w toku postępowania administracyjnego.