IV SAB/Wr 245/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji B. z siedzibą we W. na bezczynność Fundacji S. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Fundacja S. z siedzibą we W. dopuściła się bezczynności i że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Fundację S. z siedzibą we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Fundacji S. z siedzibą we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Fundacja B. z siedzibą we W. (dalej: FBNP, strona, skarżąca) - wnioskiem z 23 marca 2021 r. - zwróciła się do Fundacji S. z siedzibą we W. (dalej: FSW) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji w 2021 r. zadania publicznego prowadzonego przez nią punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w powiecie o. przez nadesłanie skanów: a) zapłaconych rachunków i faktur VAT dotyczących wynagrodzenia wykonawców dyżurów z okresu I. 2021 r., b) zapłaconych rachunków i faktur dotyczących wynagrodzenia wykonawców dyżurów z okresu II. 2021 r. W udzielonej - datowanej na 7 kwietnia 2021 r. - odpowiedzi na ten wniosek FSW wskazała, że żądane informacje (kopie faktur i wyciągów z konta bankowego przedsiębiorcy), zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią ogólnie dostępnej informacji publicznej. Stwierdziła, że - stosownie do art. 5 pkt 2 tej ustawy - prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podała, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zastrzegła, że Zarząd FSW, jak i jej współpracownicy, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Dowodziła, że organy uprawnione do kontroli wydatków FSW są określone w ustawie - Prawo przedsiębiorców a podstawą wszczęcia kontroli jest imienne upoważnienie wydane przez odpowiednie organy, co wynika z art. 48 ww. ustawy. Informowała, że udostępnienie informacji bez odpowiedniego upoważnienia naraziłoby Zarząd FSW na odpowiedzialność. FBNP złożyła skargę na bezczynność FSW w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek. Wniosła o zobowiązanie FSW do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów. Uzasadniał, że FSW jest organizacją pozarządową wykonującą zadania publiczne prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i nie jest przedsiębiorcą. Dowodziła, że FSW ignoruje okoliczność, iż dokumenty finansowe dotyczące realizacji zadania publicznego, jakim jest prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, stanowią informację publiczną udostępnianą na wniosek, a przy tym jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, co wynika z art. 4a pkt 1 w zw. z art. 4b pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stwierdziła, że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną i kwestia ta jest rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny w orzecznictwie sądów administracyjnych, wobec czego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę FSW poinformowała, że odpowiedziała na wniosek FNBP o udostępnienie informacji publicznej 7 kwietnia 2021 r. Motywowała, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, ale dane, które podlegają ochronie przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że w sprawie - na dzień wniesienia skargi - organ (FSW), jako zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostawał w bezczynności, tj. nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Musi być zatem spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Jeżeli zatem - stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, nie zaś forma organizacyjna, czy też własnościowa podmiotu zobowiązanego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, stowarzyszenia, fundacje a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywanie zadań administracji publicznej. Takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej. W tym aspekcie stwierdzić należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945 ze zm. - dalej: u.n.p.p.) zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze u.n.p.p. wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Jeżeli natomiast chodzi o kwestie finansowania takiej działalności to - w myśl art. 19 ust. 1 u.n.p.p. - zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że celem działania FSW jest udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Z kolei z regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm. - dalej: u.d.p.p.w.) wnioskować należy, że organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego - stosownie do art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.p.p.w. - zalicza się działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że FSW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.), co zresztą pośrednio wynika także z brzmienia przepisów art. 4b i art. 4c u.d.p.p.w., gdzie mówi się o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zważywszy również na treść przepisów powołanej wyżej u.n.p.p., w tym zwłaszcza odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć trzeba co do zasady, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z 23 marca 2021 r. posiadają przymiot informacji publicznej. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ winien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p. winna przyjąć jednak procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie, a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu do decyzji tej stosuje się przepisy k.p.a., z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1 tego przepisu), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 , wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2 tego przepisu). W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Powołany przepis art. 17 znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również zarząd FSW wykonującej zadania publiczne w postaci udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. W myśl przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2). Zatem w sytuacji, gdy FSW twierdzi, że żądane informacje w jakimś zakresie naruszają prywatność osób fizycznych lub stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może wydać rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Samo stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r., że żądane informacje zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej, czy tym bardziej sformułowanie, iż Zarząd FSW, jak i współpracownicy Fundacji nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, nie znosi stanu bezczynności także w tym zakresie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje bowiem w formie decyzji przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wiadomo też dlaczego FSW powołuje się na art. 48 ustawy - Prawo przedsiębiorców, skoro - jak słusznie zauważono w skardze - wykreślenie FSW z rejestru przedsiębiorców nastąpiło 28 listopada 2018 r., co wynika z KRS. Reasumując Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie otrzymała w przedmiocie objętym skargą informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z 23 marca 2021 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Informacje zawarte w piśmie FSW z dnia 7 kwietnia 2021 r. nie wyczerpują informacyjnego żądania strony skarżącej. W tym stanie rzeczy uznać należało, że FSW pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona bezczynność FSW nie ma jednak postaci kwalifikowanej (rażącej). Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź organu na złożony przez stronę skarżącą wniosek nastąpiła w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., a faktyczny brak realizacji wniosku wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że FSW dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości strony przeciwnej, lecz z zastosowanej przez organ wadliwej wykładni obowiązującego prawa. Rozpatrując sprawę, po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, FSW będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną i załatwić wniosek strony skarżącej w terminie 14 dni. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił w pkt III sentencji wyroku (art. 200 p.p.s.a.).