IV SAB/Wr 249/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. V., reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych: I. V. i V. V. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, V. oddala dalej idącą skargę, VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 lutego 2021 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek małoletniego I. V. (ur. [...] r.), reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych: I. V. i V. V., obywatela F., o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu organ poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 23 grudnia 2021 r. W dniu 12 marca 2021 r. organ wezwał stronę do dostarczenia w terminie 14 dni dowodów, potwierdzających okoliczności uzasadniające ubieganie się o udzielenie pobytu stałego (oryginałów dokumentów zagranicznych wraz z oryginałami ich tłumaczenia na język polski) oraz pisemnego oświadczenia dotyczącego wszelkich związków z polskością małoletniego cudzoziemca. W dniu 8 maja 2023 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 11 maja 2023 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 9 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 30 dni, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez okres ponad dwóch lat i wynikające z tego negatywne skutki dla skarżącego i jego rodziny, a także wniosła o przyznanie sumy pieniężnej jako rekompensaty dla skarżącego. W dniu 24 maja 2023 r. organ poinformował, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy i o zawieszeniu biegu terminu załatwienia sprawy oraz wezwał stronę do dostarczenia w terminie 14 dni dowodów, potwierdzających okoliczności ubieganie się o udzielenie pobytu stałego (poprawnego tłumaczenia aktu urodzenia ojca dziecka, sporządzenie drzewa genealogicznego rodziny). W odpowiedzi na skargę z dnia 24 maja 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Natomiast w dniu 25 maja 2023 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach o przeprowadzenie czynności sprawdzających, mających na celu weryfikację dokumentów (aktów stanu cywilnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). W zmienionym art. 210 ust. 1 (art. 1 pkt 39 nowelizacji) przewidziano, że "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy". Przy czym w myśl zmienionego art. 210 ust. 2 termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 23 lutego 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu w dniu 23 lutego 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał w dniu 12 marca 2021 r. Czynnością tą było wezwanie strony skarżącej do dostarczenia w terminie 14 dni dowodów, potwierdzających okoliczności uzasadniające ubieganie się o udzielenie pobytu stałego oraz pisemnego oświadczenia dotyczącego wszelkich związków z polskością małoletniego cudzoziemca. Następną czynność – wezwanie strony w dniu 24 maja 2023 r. do dostarczenia w terminie 14 dni dowodów, potwierdzających okoliczności ubieganie się o udzielenie pobytu stałego - organ wykonał po upływie ponad 2 lat od poprzedniego wezwania, po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA. Należy jednak mieć na uwadze zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy od 15 kwietnia 2022 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ w okresie od 12 marca 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Kolejną czynnością organu było wystąpienie w dniu 25 maja 2023 r. do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach o przeprowadzenie czynności sprawdzających, mających na celu weryfikację dokumentów (aktów stanu cywilnego – świadectwa urodzenia dziadka strony, świadectwo urodzenia ojca strony, świadectwo ślubu rodziców strony, świadectwo urodzenia strony). Należy mieć na uwadze, że ojciec strony uzyskał zezwolenie na pobyt stały w dniu 13 sierpnia 2020 r. i jak wynika z wydanej decyzji akt urodzenia dziadka i ojca strony nie były kwestionowane. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji prowadzi tak długo postępowanie i w okresie od 12 marca 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Powyższe stanowi, że wystąpiły oczywiste bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II i III sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie stosownego orzeczenia, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Mając na uwadze długość prowadzonego postępowania i niepewność przez ten okres co do dalszej sytuacji prawnej skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności i przewlekłości organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (pkt V wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - VI sentencji wyroku.