IV SAB/Wr 250/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 5 II 2025 r. A. P. (obywatel R.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 10 X 2023 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Organ, pismem z dnia 7 VI 2024 r., wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dodatkowej dokumentacji, powołując się na art. 226 i art. 231 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 527) – dalej "UoC". Odpowiedź strony na wezwanie wpłynęła do organu dnia 4 VII 2024 r. Strona pismem z dnia 14 IX 2024 r. wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności oraz zobowiązania organu do dokonania w wyznaczonym terminie czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Oczywiście w przypadku polskiego dokumentu podróży formę decyzji administracyjnej, a co za tym idzie przepisy kpa, stosuje się jedynie w przypadku odmowy wydania lub wymiany takiego dokumentu (art. 257 ust. 2 UoC). Określone w kpa ogólne zasady postępowania oraz wskazana w kpa definicja "bezczynności" powinny jednak znaleźć odpowiednie zastosowanie także przy realizacji czynności materialno - technicznej w postaci wydania polskiego dokumentu podróży. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako bezczynność. Z przepisów art. 252 – 259 UoC, regulujących czynności wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, nie wynika, w jakim konkretnie terminie organ powinien rozpatrzyć wniosek. Oznacza to, że zastosowanie w takim wypadku znajdzie zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), odwołująca się do nieuzasadnionej zwłoki, jako kryterium oceny sprawności postępowania organu. W okolicznościach niniejszej sprawy, od momentu wpływu wniosku (10 X 2023 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (skarga nadana w dniu 6 II 2025 r.) minęło prawie 16 miesięcy. W tym czasie jedyną czynnością organu dokonaną w celu rozpoznania wniosku było wezwanie z 7 VI 2024 r. do usunięcia braków formalnych wniosku orz przedłożenia dodatkowych dokumentów. Odpowiedź strony na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu 4 VII 2024 r. Pozostaje więc okres prawie 15. miesięcy, w którym organ nie wykazywał żadnej aktywności celem rozpatrzenia wniosku. W ocenie Sądu taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na opieszałość działania organu, która wypełnia znamiona bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, wykonane już przez organ czynności oraz dotychczasowy okres zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców składanych do organu w krótkim okresie czasu. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że okres zwłoki liczony od chwili rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy do chwili wpływu do organu skargi, wynosił prawie 14 miesięcy, przy czym chodziło w tym przypadku wyłącznie o czynność materialno-techniczną w postaci wydania polskiego dokumentu podróży. Jest to okres znacząco wykraczający poza standard wyznaczony miarą "niezwłoczności", która w okolicznościach sprawy powinna znajdować zastosowanie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.