IV SAB/Wr 254/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu Strzelińskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Powiatu Strzelińskiego w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r.; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu Strzelińskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2023 r.; IV. zasądza od Starosty Powiatu Strzelińskiego na rzecz J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (dalej: skarżący) w dniu 22 lutego 2024 r. złożył skargę na bezczynność Starosty Powiatu Strzelińskiego (dalej też: organ, Starosta) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpił wnioskiem z dnia 20 grudnia 2023 r. We wniosku tym skarżący zwrócił się o przesłanie zwrotnie mailem lub udostepnienie do pobrania elektronicznej wersji protokołu kontroli drogi [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł natomiast o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 20 grudnia 2023 r. dotyczącego przesłania drogą elektroniczną lub udostępnienie do pobrania protokołu z kontroli drogi [...], a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 3 stycznia 2024 r. W tym terminie jak i do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił informacji wskazanej we wniosku skarżącego ani w inny sposób zgodny z u.d.i.p. nie rozpoznał tego wniosku. Skarżący podkreślił, że Starosta jest organem zobowiązanym do nadzoru nad organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. PW ramach tych obowiązków powinien również przeprowadzać kontrolę organizacji ruchu na tych drogach. Wyniki kontroli stanowią informację publiczną i podlegają udostepnieniu w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez skarżącego. Na poparcie argumentacji przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z 15 maja 2024 r. Starosta wskazał, że w dniu 18 grudnia 2023 r. otrzymał odpowiedź na pytanie dotyczące organizacji ruchu na odcinku drogi [...]. Wniosek skarżącego z dnia 20 grudnia 2023 r. organ skierował do sekretariatu starostwa, ponieważ Starosta nie posiada żądanego dokumentu, wobec tego mejlem z 20 grudnia 2023 r. zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie, jakiego rodzaju kontroli drogi: okresowy przegląd czy półroczna kontrola oznakowania – dotyczy wniosek skarżącego. Starosta wyjaśnił, że na jego wniosek Dyrektor PZD, który posiada dokumenty dotyczące różnego rodzaju kontroli dróg, przekazał organowi dokument okresowej ostatniej kontroli drogi. Dokument ten został następnie przez Starostę przekazany skarżącemu, po złożeniu skargi na bezczynność Starosta podkreślił, że nie posiadał dostępu do żądanego dokumentu i dopiero podjęte przez organ działania spowodowały pozyskanie go od Dyrektora PZD w Strzelinie. Ostatecznie skarżący otrzymał wnioskowana informację. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2024 r. skarżący sprostował oczywistą omyłkę w oznaczeniu organu, uzupełnił argumentację skargi i zmodyfikował wniosek skargi wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przesłania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia. ndsa.gov.pl; dalej: CBOSA) Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie nie jest wątpliwe, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem kontroli drogi [...], która jest drogą powiatową – co potwierdzają akta załączone do odpowiedzi na skargę. W sprawie nie jest kwestionowane, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Sąd dostrzega argumentację Starosty, że nie posiadał informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 20 grudnia 2023 r. i wobec tego pozyskał ją od podmiotu, który nią dysponował. Trzeba w tym miejscu jednak zauważyć, że Powiatowy Zarząd Dróg w Strzelinie jest jednostką organizacyjną Powiatu Strzelińskiego, a – zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023, poz. 645 ze zm.; dalej u.d.p.) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, do którego zadań należy m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (art. 20 pkt 10 u.d.p.). Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu, a na podstawie art. 34 ust. 2 u.s.p. – reprezentuje powiat na zewnątrz. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Z przepisów tych wynika zatem, że Starosta jako zarządca drogi powiatowej – wskazanej we wniosku o informację publiczną z dnia 20 grudnia 2023 r. – taką informacją winien dysponować. Wyjaśnienia Starosty, że posiadała ją jednostka organizacyjna powiatu, która realizuje zadania zarządcy drogi w imieniu starosty – nie ma wpływu na wynik oceny, że Starosta jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji. Starosta uznając, że – np. ze względu na statut i regulamin organizacyjny – właściwym do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest jednostka organizacyjna powiatu – winien poinformować o tym wnioskodawcę przy zastosowaniu odpowiednich przepisów u.d.i.p. Ocena, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wymaga analizy dokumentacji przesłanej wraz z odpowiedzią na skargę. Wynika z niej jednoznacznie, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 20 grudnia 2023 r., natomiast odpowiedź skarżący uzyskał po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie niemal 3 miesięcy, tj. w dniu 19 marca 2024 r., zatem niewątpliwie z naruszeniem terminu ustawowego, określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Niewątpliwie organ przekroczył termin udzielenia informacji publicznej wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie skorzystał też, o ile zaistniałyby do tego powody, z instytucji uregulowanej w ust. 2 tego przepisu. Sąd uznał zatem, że Starosta był bezczynny w wyznaczonym ustawowo terminie nie rozpoznając wniosku skarżącego. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 51/22, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ nie podejmując działań przewidzianych przepisami u.d.i.p. na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2023 r., o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, CBOSA). Sąd miał bowiem na względzie, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21, CBOSA). Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, ponieważ organ podjął czynności w celu udostepnienia informacji publicznej i ją ostatecznie udostępnił skarżącemu. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków. Sąd uwzględnił w sprawie, że wniosek skarżącego został rozpoznany po wniesieniu skargi na bezczynności w sposób odpowiadający prawu. Z tych względów Sąd na podstawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt III sentencji wyroku) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł.