IV SAB/Wr 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przyznanie statusu społecznego opiekuna zabytków oddala skargę. Skarżący Stowarzyszenie [...] z siedzibą we W. wniosło w dniu 9 stycznia 2013 r. skargę na bezczynność Prezydenta W. wykonującego swe zadania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. Wskazując na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 i 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania w określonym niezwłocznym terminie zaświadczenia potwierdzającego przyznanie skarżącemu statusu społecznego opiekuna zabytków; - stwierdzenia, że zachowanie organu stanowi rażące naruszenie prawa; - w przypadku uznania zachowania organu za bezczynność lub postępowanie prowadzone przewlekle – wymierzenie grzywny w adekwatnej w ocenie Sądu wysokości – odpowiednio do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. przedstawił wniosek skarżącego Prezydentowi W. dokładnie Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków we W. (dalej organ) w przedmiocie ustanowienia skarżącego społecznym opiekunem zabytków – Parku S. Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego statusu. W ocenie skarżącego takie stanowisko jest błędne w świetle art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Prezydent Miasta, a w przypadku tej sprawy działający z upoważnienia Prezydenta W. – Miejski Konserwator Zabytków ustanawia na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków społecznego opiekuna zabytków i dokonuje jego wpisu do listy społecznych opiekunów zabytków. Równolegle na mocy art. 105 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków społeczny opiekun zabytków otrzymuje zaświadczenie o nadaniu uprawnień opiekuna. Skarżący spełnia wszystkie ustawowe warunki do uzyskania przedmiotowego statusu a ponadto powołane przepisy wskazują, że Prezydent jest związany wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i jego obowiązkiem jest automatyczne ustanowienie podmiotu objętego takim wnioskiem społecznym opiekunem zabytków i wydanie zaświadczenia potwierdzającego ten fakt. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane niezwłocznie. Wymieniona wyżej decyzja Prezydenta W. została zaskarżona przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji jednocześnie wyjaśniając, że przyczyną umorzenia był brak możliwości orzekania w sprawie skarżącego w formie decyzji administracyjnej i wskazując równocześnie obowiązek przyznania mu statusu społecznego opiekuna zabytków. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. a przede wszystkim oczywistość stanu faktycznego i prawnego spowodowała, że zainteresowany oczekiwał uwzględnienia swojego wniosku, ponieważ tak się nie stało pismem z dnia 5 października 2011 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o usunięcie niezgodnego z prawem stanu bezczynności. Wobec dalszej bezczynności, po złożeniu odpowiedzi na wymienione wyżej wezwanie, w dniu 6 grudnia 2011 r. zainteresowany wniósł zażalenie na bezczynność organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umorzyło postępowanie w przedmiocie zażalenia uznając, że nie jest to indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia stanu niezgodnego z prawem w postaci bezczynności poprzez nadanie skarżącemu statusu społecznego opiekuna zabytków, wobec bezczynności organu powtórzył to wezwanie pismem z dnia 28 października 2012 r. W dniu 5 grudnia 2012 r. skarżący otrzymał pisemną informację, że stowarzyszenie nie zostało ustanowione społecznym opiekunem zabytku Parku S. we W. W tym zakresie Stowarzyszenie, które w swojej ocenie powinno uzyskać status społecznego opiekuna zabytków nie otrzymało formalnie postanowienia w przedmiocie odmowy jak i ewentualnie innego aktu prawnego prawnie dopuszczalnego, względem którego stowarzyszenie mogłoby skorzystać z odpowiedniego środka ochrony prawnej. Przesyłając do Sądu skargę Miejski Konserwator Zabytków złożył pismo z dnia 16 stycznia 2013 r., w którym podał, że: 1) Kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikająca z art. 103 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...), została powierzona Prezydentowi W., na mocy Porozumienia Nr [...] z dnia 05 września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2011 r. Nr 202, poz. 3506). Dodał, że Prezydent W. - miasta na prawach powiatu, występuje tu w roli starosty, o którym mowa w art. 103. 2) W związku z powyższymi treść art. 103 ust. 1 należy w tej sprawie czytać następująco: Społecznego opiekuna zabytków ustanawia, na wniosek Prezydenta W., Prezydent W. Brak tutaj roli prawnej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., gdyż Wojewoda przekazał jego kompetencję. 3) Prezydent W. nie wnioskował o ustanowienie, ani też nie ustanawiał Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W., Społecznym opiekunem zabytków. 4) Zapis art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...) wskazuje na brak automatyzmu (może być, ale też nie musi być) między spełnianiem przesłanek przez daną osobę, a ustanowieniem jej społecznym opiekunem zabytków. Jest tu bowiem miejsce na swobodną ocenę przez organ stanu faktycznego oraz rozpoznanie czy i jakie czynności organ podjąć powinien – a trzeba tu zauważyć, że organ przy ocenie i rozpoznaniu jest zobligowany wziąć pod uwagę cele ochrony zabytków, wyliczone w art. 4 w/w ustawy w przeciwnym wypadku ustawodawca sformułowałby zapis art. 102 ust. 3 przywołanej ustawy, np. społecznym opiekunem zabytków zostaje osoba, która (...) a rola organu sprowadzałaby się wówczas faktycznie tylko do automatycznego ustanowienia opiekuna i wydania odpowiedniego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem żądania skargi było zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego przyznanie skarżącemu statusu społecznego opiekuna zabytków. Zainteresowany podniósł wskazując na okoliczności zawarte w uzasadnieniu skargi, że organ w tym zakresie jest bezczynny. Skarżący wnosił również, w przypadku stwierdzenia bezczynności o uznanie, że zachowanie organu stanowi rażące naruszenie prawa i w związku z tym o wymierzenie grzywny – odpowiednio do treści art. 154 § 6 w/w ustawy. Tak sformułowane żądanie opierało się na treści art. 149 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi należy rozważyć w oparciu o art. 103 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 105 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że: społecznego opiekuna zabytków ustanawia na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, starosta właściwy dla miejsca zamieszkania (siedziby) kandydata na społecznego opiekuna zabytków (ust. 1). Starosta prowadzi listę społecznych opiekunów zabytków o ustanowieniu społecznego opiekuna zabytków (...) starosta zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 3 i 4). Drugi zaś, że: osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, pełniącej funkcję społecznego opiekuna zabytków, starosta wydaje zaświadczenie, które zawiera informację o nadaniu uprawnień opiekuna, nazwę i siedzibę (...) (ust.2). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że pierwszą czynnością, która musi być podjęta jest ustanowienie przez właściwy organ społecznego opiekuna zabytków. Na tej podstawie dokonywana jest następna czynność – właściwy organ wydaje zaświadczenie potwierdzające sprawowanie funkcji społecznego opiekuna zabytków. Art. 105 ust. 2 wyraźnie stanowi, że osobie pełniącej funkcję społecznego opiekuna zabytków organ wydaje zaświadczenie, czyli najpierw funkcja społecznego opiekuna prawnego musi być powierzona. Tymczasem skarżący twierdzi, że w zakresie powierzenia omawianej funkcji nie podjęto żadnej czynności "skarżący nie otrzymał formalnie postanowienia w przedmiocie odmowy, jak i ewentualnie innego aktu prawnego prawnie dopuszczalnego, względem którego Stowarzyszenie mogłoby skorzystać z odpowiedniego środka ochrony prawnej". Jednakże z naprowadzonych przez stronę faktów i dołączonych przez organ dokumentów wynika, że w sprawie ustanowienia Stowarzyszenia [...] społecznym opiekunem zabytków skarżący otrzymał odpowiedź. Jest to pismo działającego z upoważnienia Prezydenta Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 listopada 2012 r. Zainteresowany nie upatruje w tym piśmie właściwej formy odpowiedzi, która dawałaby podstawę do złożenia środków zaskarżenia. Twierdzi, że "nie otrzymał formalnie postanowienia w przedmiocie odmowy, jak i ewentualnie innego aktu prawnego prawnie dopuszczalnego (...)". Sąd nie podzielając w tym względzie stanowiska organu, zauważa, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że niezależnie od nazwy pisma jest ono decyzją lub postanowieniem, w zależności od tego w jakiej formie organ winien się wypowiedzieć, jeżeli zawiera ono cztery podstawowe elementy, o których między innymi mówi art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest to: nazwa organu sporządzającego pismo, wskazanie adresata, treść rozstrzygnięcia, podpis osoby sporządzającej pismo, reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Według Sądu wskazane pismo z dnia 28 listopada 2012 r. zawiera wszystkie wymienione wyżej elementy. Na marginesie Sąd zauważa również, że przed tutejszym Sądem toczyło się postępowanie ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie odmowy przyznania wykonywania zadań społecznego opiekuna zabytków, oznaczone sygn. akt IV SA/Wr 96/12. Na str. 13 uzasadnienia wyroku w tej sprawie Sąd odnosząc się do czynności ustanowienia danego podmiotu (bądź nie) społecznym opiekunem zabytków stwierdził, że "Jest to czynność, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, ale jest podejmowana w sprawie indywidualnej, ma charakter zewnętrzny, publicznoprawny i dotyczy uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisów ustawy o ochronie zabytków." Reasumując: w sprawie ustanowienia skarżącego społecznym opiekunem zabytków została podjęta czynność (akt) organu (pismo z dnia 28 listopada 2012 r.) Jest ona negatywna dla strony. Tym samym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, o którym stanowi art. 105 § 2 ustawy – zawierającego informację o nadaniu uprawnień opiekuna zabytków. W związku z powyższym organ nie pozostaje w bezczynności. Po drugie sformułowanie skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia nawet gdyby nie wydano w dniu 28 listopada 2012 r. opisywanego aktu nie pozwala, w ocenie Sądu, na rozszerzenie żądania i zobowiązanie do wydania aktu w przedmiocie ustanowienia społecznego opiekuna zabytków. Żądanie skargi dotyczy tylko wydania zaświadczenia. Podstawę materialnoprawną złożonego wniosku stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1240 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów daje sądowi administracyjnemu legitymację do rozpoznania skarg na bezczynność organów w załatwieniu spraw określonych w pkt 1-4, drugi, uprawnienia w przypadku stwierdzenia bezczynności. Istotą zatem sprawy jest, czy organ jest bezczynny, czy bezczynność taka miała miejsce w dacie zgłoszenia wniosku tj. w dniu 2 stycznia 2013 r. Jak stwierdzono wyżej, analiza akt pod wskazanym wyżej kątem daje podstawę do uznania, że organ nie jest bezczynny. Bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a takich działań nie podjął (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r. SA Wr 6/83 z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB/ 60/99/OSP 2000 Nr 6, poz. 87). Termin do podjęcia określonej czynności określa art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1271 ze zm.) – dalej k.p.a. W myśl art. 35 k.p.a. organy są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1 i 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie w dacie złożenia skargi organ rozpoznał wniosek skarżącego dotyczący ustanowienia jego społecznym opiekunem zabytków. W związku z odmową powierzenia tej funkcji organ nie miał podstaw do podjęcia czynności związanych z wydaniem zaświadczenia, w którym mowa w skardze. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. W związku z powyższym w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.