IV SAB/Wr 272/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. odrzuca skargę na przewlekłość postępowania; II. oddala skargę w pozostałej części. Przedmiotem skargi A. T. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniem z dnia 27 maja 2022 r., nr SOC-PCI.6151.1.852.2019.AG działając na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zawiadomił Stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. do organu wpłynął, nadany za pośrednictwem operatora pocztowego P., wniosek Strony (obywatelki F.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, przedstawienia ważnego dokumentu podróży (dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu), dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego właściwego formularza załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego właściwego formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz dostarczenia 4 aktualnych fotografii - w terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma. Jednocześnie Strona została pouczona, iż niewykonanie ww. czynności w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało skierowane do Strony za pośrednictwem ustawionego w sprawie pełnomocnika, M. L. Niniejsze pismo zostało dwukrotnie awizowane, po raz pierwszy w dniu 10 grudnia 2021 r., a zatem, jak wskazał organ, zgodnie z art. 44 § 4 k.pa. uważa się je za doręczone w dniu 24 grudnia 2021 r. Do dnia wydania niniejszego zawiadomienia Strona nie stawiła się osobiście w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu oraz nie uzupełniła braków formalnych. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu, jeżeli jednak wniosek o udzielenie zezwolenia nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, iż jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Art. 106 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec składa na formularzu zawierającym stosowne dane. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający stosowne dane. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku aktualne fotografie. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, że Strona nie stawiła się osobiście w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego lub w jednej z jego delegatur oraz nie uzupełniła braków formalnych wniosku w wyznaczonym 30-dniowym terminie, wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 ust. ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, pozostawiony został bez rozpoznania. Powyższe zawiadomienie zostało skierowane do Strony za pośrednictwem ustawionego w sprawie pełnomocnika, M. L. Zawiadomienie zostało dwukrotnie awizowane, po raz pierwszy w dniu 2 czerwca 2022 r., a następnie w dniu 10 czerwca 2022 r. i zwrócone do organu jako niepodjęte w terminie. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. (data wpływu do organu 10 marca 2023 r.) Strona wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. składając wypełniony wniosek wraz z załącznikami. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. odmówił Stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 marca 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przedmiotowym postanowieniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że termin z art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem o charakterze instrukcyjnym. W konsekwencji, uzupełnienie braków formalnych wniosku po upływie tego terminu, ale przed wysłaniem Stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023r. uznał wniesione przez pełnomocnika Strony w dniu 15 lutego 2023 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji organ wysłał wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku na prawidłowy adres, tj. adres wskazany przez pełnomocnika Strony jako adres do korespondencji w sprawie. Strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 15 maja 2023 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność oraz przewlekłość w prowadzeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia oraz nie wydanie decyzji merytorycznej w przedmiotowym postępowaniu oraz wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do sformułowania prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wysłanie go na prawidłowy adres do doręczeń Skarżącej, 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do przywrócenia terminu na uzupełnienie braków, 3. dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 4. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W dniu 27 maja 2022 r. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym Skarżąca dowiedziała się kilka miesięcy po zakończeniu się sprawy. Skarżąca w dniu 1 maja 2019 r. zawarła umowę zlecenia ważną do dnia 1 maja 2022 r. na stanowisku: pakowacz ręczny. Zleceniodawca zajmował się legalizacją pobytu Skarżącej, która udzieliła pracownikowi Zleceniodawcy M. L. pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu przed Wojewodą Dolnośląskim, jednakże pełnomocnik ten przestał pracować u Zleceniodawcy, a pisma w sprawie Skarżącej do Urzędu Wojewódzkiego zaczęła wysyłać inna osoba, która również była pracownikiem zleceniodawcy, ale nie miała do tego umocowania. Organ chcąc prawidłowo doręczyć korespondencję powinien w pierwszej kolejności wezwać osobę, która przystąpiła do sprawy jako pełnomocnik o przedłożenie pełnomocnictwa, ale tego nie zrobił. Organ mógł również, widząc, że do sprawy przystąpił nowy pełnomocnik, bez umocowania, wysłać wezwanie bezpośrednio do Skarżącej na wskazany przez nią adres. Skarżąca nie miała świadomości, że w jej imieniu przed urzędem występuje Pan P. Ś., a nie Pani M. L. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. organ wskazał, że postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił w całości postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 marca 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przedmiotowym postanowieniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że termin z art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem o charakterze instrukcyjnym. W konsekwencji, uzupełnienie braków formalnych wniosku po upływie tego terminu, ale przed wysłaniem Stronie postępowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazał organ, że w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Strona braki formalne wniosku uzupełnione zostały już po wydaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. A zatem, zgodnie ze stanowiskiem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przedmiotowa sprawa nie może zostać rozpatrzona merytorycznie. Dodatkowo poinformował, że postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał wniesione przez pełnomocnika Strony w dniu 15 lutego 2023 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji organ wysłał wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku na prawidłowy adres, tj. adres wskazany przez pełnomocnika Strony jako adres do korespondencji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność oraz przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 30 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Odnosząc się do treści skargi i sformułowanych tam zarzutów oscylujących wokół legalności wezwania do usunięcia braków, a w konsekwencji pozostawienia wniosku bez rozpoznania – wyjaśnić należy, że kwestia ta pozostaje poza rozważaniami i oceną Sądu w ramach skargi na przewlekłość. Jedynym bowiem środkiem służącym weryfikacji trafności rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu. Zgodnie bowiem z uchwałą Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. To zatem w ramach skargi na bezczynność, a nie przewlekłość ocenie podlega zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania. Bezpodstawne bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność jest rozumiana w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawem czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę na przewlekłość postępowania organu, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Dokonując natomiast kontroli bezczynności organu to w niniejszej sprawie zarzucana przez Stronę bezczynność wynika z pozostawienia bez rozpoznania wniosku Strony z dnia 30 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było wynikiem uznania przez organ, że nie zostały uzupełnione jego braki formalne. W realiach niniejszej sprawy organ zasadnie uznał, że ww. wniosek Strony nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, tj. ustawy o cudzoziemcach, co obligowało organ do wezwania pełnomocnika Strony do ich uzupełnienia. W zakreślonym przez organ terminie Strona nie stawiła się osobiście w siedzibie organu oraz nie uzupełniła braków formalnych wniosku. W świetle powyższego za prawidłowe uznać należy działanie organu, który pismem z dnia z dnia 27 maja 2022 r. zawiadomił Stronę – za pośrednictwem pełnomocnika - o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. Uzupełnienie przez Stronę braków formalnych wniosku po wydaniu, jak również po doręczeniu przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydania przedmiotowego zawiadomienia. Skoro pozostawienie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosku Skarżącej bez rozpoznania nie narusza prawa, to organ nie pozostaje bezczynny w zakresie jego rozpatrzenia. Z powyższych względów nie ma podstaw do uznania, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i tym samym złożona skarga w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – podlegała oddaleniu, co też orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.