IV SAB/Wr 279/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. Z. małoletniego reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. Z., małoletni obywatel U., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. Z. (dalej zwany małoletnim, stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, dokonania kontroli bezczynności Wojewody, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r., Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 15 września 2020r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, który w dniu 14 grudnia 2020r. został zarejestrowany w systemie. W dniu 8 stycznia 2021r. podczas osobistego stawiennictwa w siedzibie organu małoletni złożył odciski linii papilarnych oraz paszport wraz z innymi dokumentami. W dniu 28 czerwca 2021r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 24 czerwca 2021r. o przystąpieniu do sprawy wraz z ponagleniem w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W kolejnych pismach pełnomocnika z dnia 7 października 2021r. i z dnia 17 sierpnia 2022r. przedłożono dokumenty dotyczące aktualnej umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz odpisu decyzji o udzieleniu ojcu strony zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 26 października 2022r. pełnomocnik strony został poinformowany, że na podstawie art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t. jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 2354 ze zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach lub w skrócie u.oc.) postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy, który biegnie od ostatniego z następujących zdarzeń: - osobiste złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub - złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub - przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, lub wyznaczony przez wojewodę terminu, na ich dostarczenie upłynął bezskutecznie. W piśmie tym wskazano również, iż na podstawie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022r., poz. 583 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy lub w skrócie u.p.o.U.) w okresie do dnia 31 grudnia 2022r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie organ wezwał w tym piśmie do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego pisma szeregu dokumentów, w tym: aktu urodzenia małoletniego, udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczających na pokrycie kosztów pobytu rodziny małoletniego, potwierdzenia aktualnego miejsca zamieszkania oraz posiadania aktualnego i opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego przez małoletniego. Pełnomocnik strony wraz z pismem z dnia 1 grudnia 2022r. przesłał dokumenty, o które organ wzywał w piśmie z dnia 26 października 2022r. Skarga na bezczynność organu, datowana na dzień 23 maja 2023r., do Wojewody wpłynęła w dniu 25 maja 2023r. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 22 czerwca 2023r. wraz z odpowiedzią organu, w której pełnomocnik Wojewody wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Na wstępie szczególnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie z wniosku małoletniego obywatela Ukrainy, który wjechał na teren Polski kilkanaście miesięcy przed wybuchem konfliktu zbrojnego, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszych czynności organu z jego inicjatywy, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-porządkowym, doszło dopiero po upływie przeszło 25 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku. Do dnia wyrokowania brak w aktach sprawy informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez ponad 25 miesięcy trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym w sposób rażący terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się strona, gdyż to w istocie jej ustawowi przedstawiciele osobiście lub za pośrednictwem pełnomocnika podejmowali działania czy to poprzez wniesienie ponaglenia, czy w ostateczności zaskarżając bezczynność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad czterech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również stan epidemii wywołany wirusem COVID-19. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Pełnomocnik skarżącego wniósł o wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie odszkodowania tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, które zważywszy na obowiązujące przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy należało uznać za żądanie przyznania sumy pieniężnej w rozumieniu art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter kompensacyjny. W przyjętej regulacji u.p.p.s.a. ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W tej sytuacji, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, ale nie będąc w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. związany wysokością żądania skargi, Sąd przyznał skarżącemu jedynie sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi małoletni skarżący musiał zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i uiszczona należna opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).