IV SAB/Wr 283/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi V. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 23 września 2022 r. ; II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV . przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 ( słownie : pięćset ) złotych; V . zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie : pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr SOC-PCII.6151.1.9711.2020.ŁW Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ) udzielił V. V. (dalej: strona, skarżący ) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 10 sierpnia 2024r. Pismem z dnia 13 grudnia 2022r. strona wniosła o przyśpieszenie wygenerowania karty pobytu. Kolejnym pismem z dnia 20 lutego 2023r. strona złożyła ponaglenie . Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. (data wpływu: 1 marca 2023 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wygenerowania i wydania karty pobytu. Skarga na bezczynność Wojewody oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania , a to : art.6, art. 8 § 1, art.12 § 1, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: k.p.a.). Skarżący wniósł o : 1/ stwierdzenie bezczynności w przedmiocie wygenerowania i wydania karty pobytu, 2/ stwierdzenie ,że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy , 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, 5/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził , że pomimo upływu 6 miesięcy organ nie wygenerował karty pobytu dla niego i nie wyjaśnił przyczyn takiego stanu rzeczy . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że w dniu 13 czerwca 2023r. strona uzupełniła braki w postaci złożenia odcisków palców , zaś odbiór karty pobytu będzie możliwy po otrzymaniu gotowego dokumentu z Centrum Personalizacji. Ponadto organ podniósł , że wydłużony czas produkcji kart pobytu nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wydanych w ostatnim czasie decyzji z uwagi na ogromną wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Przyznanie zaś skarżącemu wysokość sumy pieniężnej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2022r. poz.2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego przedmiotowego wniosku organ do chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Sąd jednak wskazuje, że procedowanie w tego rodzaju sprawach cechuje się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie podjęcie przez okres kilkunastu miesięcy czynności materialno-technicznej , bowiem taki charakter ma wydanie karty pobytu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że działanie organu w celu wydania karty jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach ( tj. Dz.U. 2023 , poz,519) . Karta pobytu poprzez indywidualizację personalną stwierdza uprawnienia i obowiązki, które przysługują z mocy ustawy o cudzoziemcach i innych aktów prawnych cudzoziemcowi, który otrzymał zgodę na pobyt czasowy na terytorium RP. Przepisy te bowiem z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia i obowiązki przysługujące cudzoziemcowi. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 tej ustawy.). Natomiast wszelkie czynności organów administracji publicznej związane z kartą pobytu podejmowane są w ramach określonej procedury. Przy czym pewne czynności takie jak: odmowa wydania (wymiany), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania, stwierdzenie wydania karty osobie nieuprawnionej zostały ujęte w rygory określone przepisami k.p.a. I tak odmowa wydania lub wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.c.). W art. 247 powołanej wyżej ustawy przewidziano, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania karty pobytu, gdy przy składaniu wniosku o jej wydanie albo w terminie, o którym mowa w art. 246 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie złożył on odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu. Regulacje powyższe dowodzą, że okolicznościom prawnym i faktycznym, w oparciu o które dokonywane jest określenie sytuacji prawnej cudzoziemca w postaci szeroko pojętej procedury wydania karty pobytu ustawodawca nadał ramy przewidziane w k.p.a. Przy czym - o czym była już mowa wyżej - sama procedura wydania karty pobytu kończy się czynnością materialno-techniczną , która przejawia się w podjęciu czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot . Spajając tę część rozważań stwierdzić należy ,że wydanie karty pobytu ma charakter czynności materialno-technicznej i zalicza się ją do grupy "aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co tym samym uzasadnia możliwość skorzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wprawdzie przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują, w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wydaje kartę pobytu. Nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68 oraz wyrok NSA z dniua 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 775/22) . Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt ,że czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku , w związku z koniecznością pobrania niektórych danych , w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca , wskazanych w art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda powinien też dysponować oryginałem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że niezwłoczne podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu jest postępowaniem uproszczonym, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych prowadzi do porównania z instytucją wydawania zaświadczeń i do pomocniczego, nie bezpośredniego zastosowania terminu wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni (zob. podobnie wyroki NSA : z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. II OSK 419/22 i z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 712/22). W realiach badanej sprawy Sąd zauważa, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie czynności materialno-technicznej , nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku) , albowiem jak wynikało z materiału aktowego sprawy prowadzone w sprawie postępowanie było wciąż niezakończone (w aktach sprawy nie było żadnej informacji o jego zakończeniu) . .Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając karty pobytu na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej . Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).