IV SAB/Wr 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2007 r. o udostępnienie akt sprawy administracyjnej w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz Z. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. W. dnia 27 listopada 2007 r. w trakcie zapoznawania się z decyzją z dnia [...]r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożył, na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U tj. z 2001 r. , nr 112, poz. 1198 ze zm.), ustny wniosek o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jednakże Prezydent W. odmówił dostępu do tych akt. W związku z tym pismem z dnia 27 listopada 2007 r. wniósł o niezwłoczne udostępnienie akt lub wydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi na nie Prezydent W. pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. poinformował, że w dniu 27 listopada 2007 r. zostały udostępnione: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę linii kolejowej E-30 Wrocław – Legnica do prędkości 160 km/h dla odcinka tej linii przebiegającej przez teren Gminy W. dla stacji Ż. oraz ostateczna decyzja z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym obejmującym wymienioną inwestycję. Natomiast pozostałe akta tego postępowania administracyjnego nie zostały udostępnione, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlegają jedynie dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej. Akta postępowania administracyjnego nie są kwalifikowane jako dokumenty stanowiące informację publiczną, zaś postępowanie administracyjne zostało zakończone i obecnie nie ma podstaw do udostępnienia wszystkich akt postępowania, jak również wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano w nim ponadto, że w aktach postępowania znajduje się postanowienie z dnia [...] r. nr [...] prostujące błędy pisarskie w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Z. W. pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. wniósł do Prezydenta W. zażalenie na odmowę dostępu do akt postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucił, że forma tej odmowy jest niezgodna z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż określa ona precyzyjnie zakres ograniczeń w dostępie do informacji (art. 5) oraz formę odmowy (art. 16). Pismo z dnia 31 grudnia 2007 r. nie spełnia zatem ustawowych wymogów i pozbawia go prawa do odwołania. Podniósł, że wnosi o wydanie decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji lub udostępnienie akt postępowania administracyjnego. Pismo to wraz z pismem Prezydenta W. z dnia 25 lutego 2008 r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które pismem z dnia 28 marca 2008 r. nr [...] wezwało Z. W. do sprecyzowania czy pismo z dnia 21 stycznia 2008 r. jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie czy też wezwaniem Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa czy też ma inny charakter. Z. W. pismem z dnia 5 kwietnia 2008 r. wyjaśnił, że pismo to jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. wezwał Prezydenta W. do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Prezydent W. pismem z dnia 2 lipca 2008 r. wyjaśnił, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 grudnia 2007 r., zaś akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do Kolegium celem rozpatrzenia. Natomiast kolejnym pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Prezydent W. w odpowiedzi na powyższe wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej i brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy. Żądane informacje, poza dokumentami, które zostały udostępnione tj. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i ostateczną decyzją, nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną są tylko dokumenty wytworzone przez organ w trakcie postępowania administracyjnego. Natomiast pisma, oświadczenia, dokumenty projektowe i inne dokumenty przedstawione organowi przez stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. W przypadku gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji odmownej, ale informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to prezentował wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02 w którym stwierdził, że odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak czynność udostępnienia tej informacji. Pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. poinformowano Z. W., że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 4 września 2008 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 27 listopada 2007 r. w trakcie zapoznawania się z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie dostępu do informacji publicznej, złożył zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustny wniosek o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji. Mimo że akta te znajdowały się w posiadaniu organu odmówiono mu do nich dostępu. W związku z tym, tego samego dnia, wniósł pismo o niezwłoczne udostępnienie tych akt lub wydanie decyzji odmownej. Urząd Miejski konsekwentnie, pomimo kilkakrotnych wezwań (tj. z dnia 21 stycznia 2008 r. i 18 czerwca 2008 r.) odmawiał dostępu do akt postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, twierdząc że nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z powyższym stanowiskiem, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter publiczny i jawny, o czym świadczy obowiązek ogłaszania o wszczęciu postępowania i wykładanie materiałów do publicznego wglądu. Wyjaśnił, iż wgląd do tych materiałów jest mu niezbędny do wyjaśnienia okoliczności likwidacji przejazdu kolejowego przy ul. K. we W. Wiele przesłanek wskazuje bowiem, że nastąpiło to niezgodnie z powyższą decyzją. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty wskazane w wymienionym wyżej piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 . Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prezydenta W. polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej obejmującej akta postępowania administracyjnego. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie wydaje on w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności. Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu). Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Prezydent miasta jest organem władzy publicznej zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji o sprawach publicznych. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów ) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151). Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tzn. organów władzy publicznej, stanowią informację publiczną (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 nr LEX 236465). Niewątpliwie akta postępowania administracyjnego mogą zawierać dokumenty zarówno prywatne jak i urzędowe, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej uprawnia do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit "a" tej ustawy). Pojęcie tego dokumentu zostało zaś zdefiniowane w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 nr LEX 236465). W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. udostępnił skarżącemu jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż wniosek obejmował żądanie udostępnienia akt postępowania administracyjnego, które prowadzone było w tej sprawie. Skarga na bezczynność jest więc uzasadniona. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego Prezydent W. powinien więc w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nich informacje nie podlegające udostępnieniu tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia akt postępowania administracyjnego lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Należy dodać jednocześnie, że pisma Prezydenta W. z dni: 31 grudnia 2007 r., 2 lipca i 7 sierpnia 2008 r. omówione wyżej, a skierowane do skarżącego, nie mogą być uznane za podjęcie czynności, do których organ ten był zobowiązany na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało oparte na podstawie art. 200 p.p.s.a.