IV SAB/Wr 300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Powiatu W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2015 r. w zakresie udostępnienia egzemplarza decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. G. S., dalej: skarżący, złożył w niniejszej sprawie w dniu 1 października 2015 r. skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 września 2015 r. przesłany pocztą elektroniczną. Podał, że do dnia 30 września 2015 r. organ nie udostępnił żądanej informacji. W odpowiedzi na ww. wniosek organ przesłał skarżącemu pismo z dnia 24 września 2015 r. z załącznikiem, nie będące żądaną informacją publiczną, ani decyzją odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. W tych okolicznościach sprawy skarżący domagał się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 24 września 2015 r., będącym odpowiedzią na wniosek. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 24 września 2015 r. udzielona została skarżącemu odpowiedź na wniosek z dnia 13 września 2015 r. nr 185/15, zawierająca informację o sposobie jego realizacji. Skarżącemu wyjaśniono, że: pozyskanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia 24 października 1991 r. wymaga podania numeru działki i obrębu, w jakim jest ona położona, albowiem jest to jedynie kryterium wyszukiwania dokumentów, z których w tamtych latach wprowadzane były zmiany w rejestrze gruntów, dokumentacja, która została zgromadzona w postępowaniu zakończonym w/w decyzją (mapy, operaty etc.), powinna znajdować się w aktach tej sprawy, które zostały przekazane przez Urząd Wojewódzki w W., po likwidacji województwa w., Wojewodzie D., stąd o jej udostępnienie wnioskodawca winien się zwrócić właśnie do tego organu, albowiem jakikolwiek egzemplarz decyzji "komunalizacyjnej", będący w dowodach wprowadzanych do rejestru gruntów zmian, nie zawiera żadnych załączników, 3) wydanie kopii decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. może nastąpić po dokonaniu zapłaty kwoty wynikającej z udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z załączonym do pisma z dnia 24 września 2015 r. dokumentem obliczenia opłaty R/4124/2015, której konieczność uiszczenia przed wydaniem dokumentu wynika z przepisu art.40d ustawy z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 520), 4) dokumentacja do wydania decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. składa się z operatu liczącego kilka tomów wchodzących w skład zasobu przejściowego, bazowego i użytkowego, w związku z czym poproszono skarżącego aby sprecyzował, jaka jej część ma być objęta udostępnieniem polegającym na wydaniu kserokopii tych dokumentów. Wobec powyższego brak jest zdaniem organu podstaw do przyjęcia stanu bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego, skoro odpowiedź na wniosek została udzielona z zachowaniem ustawowego terminu. W toku postępowania skarżący pismem z dnia 28 października 2015 r. (k. 12), po będącym odpowiedzią na odpowiedź organu na skargę, podał, że jego skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia na jego wniosek z dnia 13 września 2015 r. kopii decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. Podniósł, że organ nie ma prawa żądać zapłaty od wykonującego uprawnienie do informacji publicznej przed udostępnieniem wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (...) p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten w § 1a stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 owego przepisu prawa, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 13 września 2015 r. są w ocenie Sądu przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także u.d.i.p. Nie ulega też zdaniem Sądu wątpliwości, że został w sprawie spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania u.d.i.p. Wskazać należy, że z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być przy tym skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a przedmiotem wniosku winna być informacja publiczna. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Aby można było stwierdzić, że dany podmiot nie pozostaje w bezczynności, udzielenie informacji powinno nastąpić we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie lub podmiot obowiązany winien powiadomić o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu terminu udostępnienia informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (Lex nr 1562788) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: " Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności." Jeśli chodzi o pojęcie " informacja publiczna", to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 dostępne w cbois). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że Starosta Powiatu W. jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja, której nie udostępniono na jego wniosek z dnia 13 września 2015 r., której dotyczy sprecyzowana pismem skarżącego z dnia 28 października 2015 r. wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność - to jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia kopii decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. - jest informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 a) tiret pierwsze u.d.i.p. Organ nie twierdzi, że nie jest w posiadaniu ww. aktu administracyjnego. Wbrew zarzutom organu, udostępnienie kopii ww. decyzji podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., a nie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej. Przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 1 ust. 2 tej ustawy. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ustanawia w art. 40a ust. 1 zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów zasobu przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Przepis ten w ust. 2 wymienia sytuacje, w których nie pobiera się opłat za udostępnianie zbioru danych. Ustawa ta w art. 40b wymienia sytuacje, w których organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty, a w ust. 2 wymienia organy, które zwolnione są z uiszczenia opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie tychże organów. Zgodnie z art. 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za: 1) umożliwienie korzystania z usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS umożliwiającego udostępnianie danych podstawowej osnowy geodezyjnej, zwanego dalej "ASG-EUPOS"; 2) sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków; 3) uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 4) wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres; 5) udostępnianie rzeczoznawcom majątkowym do wglądu zbiorów aktów notarialnych oraz orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych będących podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków; 6) uzgadnianie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie kopii decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. Nie ma zatem zastosowania przepis art. 40b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgłoszone we wniosku żądanie nie dotyczy żadnego z przypadków udostępnienia danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez organ prowadzący ten zasób. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 40b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że Starosta Powiatu Wałbrzyskiego pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci egzemplarza (kopii) decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę Powiatu W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 września 2015 r. w zakresie udostępnienia egzemplarza decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt I wyroku). Oceniając, w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego Sąd był zobowiązany w świetle treści art. 149 § 1a p.p.s.a., należy odnieść się do regulacji art. 13 u.d.i.p. Stosownie do wskazanego przepisu prawa, udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie informacji nie nastąpiło. Organ jednak podjął działania mające na celu udostępnienie żądanej informacji. Podjął działania zmierzające do załatwienia zgłoszonego wniosku w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pozostając w przekonaniu, że wniosek winien być załatwiony w jej trybie. Mając w tej sytuacji na względzie z jednej strony termin zakreślony art. 13 u.d.i.p., z drugiej zaś upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie oraz treść korespondencji organu kierowanej do skarżącego, Sąd uznał, że istnieją podstawy do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z czym żądanie skarżącego w tym względzie oddalił (punkt III wyroku). W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Starosty Powiatu W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd wyjaśnia, że nie jest władny do zobowiązania podmiotu zarządzającego zakładem pracy do wdrożenia odpowiedzialności służbowej wobec pracowników, którzy - zdaniem skarżącego - naruszyli swoje obowiązki, zwłaszcza w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.